Buscando fallos de policia del trabajo

Trabajo decente- Poder de Policía- violación de normas relativas a jornada laboral y a tiempo de descanso- Sanción por la Autoridad Administrativa

Sumario: - la normativa referente al transporte comprendía una regulación especial en materia de condiciones de labor e higiene y seguridad en el trabajo de los conductores del auto-transporte público de pasajeros por camino, con normas específicas sobre la jornada laboral (…). Y la consiguiente obligación de los empleadores de proveer a su personal de una libreta de trabajo en la cual se consignara la hora de inicio y de culminación de las tareas; libreta que debía tener sus registros permanentemente actualizados y ser exhibida al personal de inspección del trabajo o de fiscalización del transporte cada vez que fuera requerida.
- el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social era el encargado de entender en el ejercicio del poder de policía laboral como autoridad central y de aplicación del Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social, y, específicamente, en la elaboración, organización, aplicación y fiscalización del régimen de trabajo del transporte terrestre.
- atinente a(l) ...poder de policía, …el anexo II de la ley 25.212 consideraba como infracciones graves penadas con multa a la violación de las normas relativas a la jornada laboral y al tiempo de descanso y la falta o insuficiencia de los instrumentos individuales de contralor de dicha jornada; y confería a la autoridad administrativa del trabajo de la jurisdicción correspondiente la atribución de verificar tal infracción “a través de inspectores facultados para ingresar libremente a los lugares de trabajo y requerir la presentación de la documentación prescripta por la legislación laboral” e imponerle al empleador la sanción respectiva mediante un procedimiento que garantizara la eficacia del régimen sancionatorio.
- tampoco se advierte, ni la sentencia lo precisa de manera concreta y circunstanciada, que dicha organización de procedimientos irrogue violencia alguna a los derechos constitucionales de los permisionarios, ni que los órganos que suscribieron la resolución carecieran de atribuciones para encauzar del modo en que lo hicieron las tareas de control que legalmente les competían


Crucero del Norte SRL c/Estado Nacional Argentino
S.C. C. 987, L. XLII.-
Procuración General de la Nación

Suprema Corte:

Los jueces de la Cámara Federal de Apelaciones de
Posadas, Provincia de Misiones, confirmaron la sentencia que
hizo lugar al amparo promovido por la empresa de transporte
automotor Crucero del Norte SRL y declararon la inconstitucionalidad
de la Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004 (B.O.
12-07-2004) de la Secretaría de Transporte y de la Secretaría
de Trabajo de la Nación, que dispuso la creación de una
comisión que coordinara las funciones de control de éstas,
interviniendo preventivamente a las empresas permisionarias
del servicio público de transporte automotor de pasajeros a
fin de verificar el cumplimiento de los asientos en las
libretas de los chóferes y el régimen legal de jornada de
trabajo y descansos inter-jornada (cfr. fs. 282/289 y
337/342vta, foliatura de los autos principales que se citará
en lo sucesivo).
Sostuvieron que en el marco regulatorio de las competencias
y de las esferas de acción de las secretarías mencionadas,
no surge la facultad expresa o implícita de aquellos
órganos del Poder Ejecutivo Nacional de facultar a la Comisión
Interventora de Permisionarios del Servicios Público de
Transportes de Pasajeros por Automotor de Jurisdicción
Nacional para actuar en las empresas de transportes -como la
actora-, ni tampoco, por ende, el ejercicio del poder de policía
administrativa que se arroga. Agregaron que el sistema
implementado se superpone con el del procedimiento normativo
vigente (cita las leyes 18.693 y 21.844 y decretos 253/95 y
1398/98) que establece la forma en que deben tramitarse las
infracciones al régimen laboral.
Señalaron que las mentadas secretarías incurrieron
en un exceso de competencia al constituir la mencionada comisión,
poniendo de manifiesto la ilegalidad de su obrar por
carecer de validez constitucional en el marco de los artículos
31 y 99, inciso 3° de la Constitución Nacional. Entendieron que
la resolución conjunta atacada de inconstitucional vulneraba
los límites de los artículos 14, 28 y 31 de la CN.
Especificaron que resultaba claro centralizar la atención en
que en primer término existían regulaciones relacionadas con
los procedimientos sobre infracciones laborales producidas
(Leyes 21.844 y 18.693); en segundo término, la presencia en
el ámbito de órganos administrativos versados en la materia
ocupados de la observancia de las condiciones reglamentarias
(Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y Comisión
Nacional de Regulación del Transporte). Puntualizaron que esa
circunstancia implicó la imposición de un régimen de control
inexcusable, no de utilización meramente facultativa. Reiteraron
que de los preceptos surgía la constricción al cumplimiento
de los controles y que para ello ya existía suficiente
regulación y organismos administrativos debidamente preparados.
Entendieron que de las leyes ministeriales no surgía
la finalidad que se proponía darle al órgano cuestionado y,
por esa razón, estimaron que era clara la incompetencia de las
Secretarías y la manifiesta irrazonabilidad de la decisión
adoptada. En esa inteligencia, expusieron que devenía
intrascendente el examen de otras cuestiones, de contenido
colateral, como la protección de derechos de rango superior en
la escala axiológica constitucional, a saber: derecho a la
vida, a la salud, a la integridad física. Explicaron que una
cosa es la finalidad del estado en la protección de los ciudadanos
y otra es que las empresas de transporte queden sometidas
a un régimen, superpuesto de regulación de controles y
verificación, calificando de eufemismo la distinción entre el
procedimiento sancionatorio y el preventivo.
Interpretaron irrazonable la creación de la comisión
interventora cuestionada pues al sobreponerse a otras implicó
la violación de los artículos 14, 14bis, 16 y 17 de la CN.
Señalaron asimismo que la resolución conjunta impugnada
provoca una incuestionable sobreabundancia de las condiciones
y presupuestos tenidos en mira para el control de las Empresas
del sector antecedente que apareja un evidente desconocimiento
y una injustificada lesión de sus derechos, en especial pues
no guarda una relación de medio proporcionada con el fin
perseguido previsto en otras disposiciones ya vigentes.
Contra dicho pronunciamiento el Estado Nacional
dedujo recurso extraordinario federal (v. fs. 347/360), el que
fue denegado a fojas 373 y motivó la presentación directa
ahora en estudio (v. fs. 115/130, del cuaderno respectivo).
Los agravios del apelante pueden resumirse en que:
1) se ha omitido la consideración de los argumentos oportunamente
vertidos por el Estado Nacional en cuanto la decisión de
grado invadió la zona de reserva del Poder Ejecutivo Nacional
de regular y definir la política nacional de los servicios
públicos, pues no le corresponde al Poder Judicial evaluar los
métodos elegidos por la Administración y, menos aún, proponer
otros diferentes. Con ello se habría vulnerado la garantía de
defensa en juicio y el sistema Republicano de gobierno en
cuanto a la división de poderes. 2) no se dio razones fundadas
para sostener la irrazonabilidad de la resolución conjunta
tachada de inconstitucional, antes bien el contenido de la
referida norma no contradice la regulación existente porque
sólo establece un procedimiento preventivo y coordinado para
hacer efectivo el control de las libretas de trabajo,
dispuesto por el Decreto 1335/73 (modificado por el Decreto
1038/97).
El remedio federal es procedente desde el punto de
vista formal, toda vez que se ha cuestionado la validez de una
autoridad ejercida en nombre de la Nación, así como la
legitimidad de normas federales, y la decisión adoptada por el
Tribunal ha sido contraria a ella y a las prerrogativas
invocadas por el Estado Nacional al dictarlas (art. 14, incisos
1° y 3°, de ley 48). En efecto, el decisorio sostuvo que
correspondía declarar inconstitucional la mencionada resolución
conjunta con fundamento en que hubo exceso en el ejercicio
de las facultades del artículo 99 de la Constitución Nacional.
En primer término creo pertinente observar que en
cuanto al fondo de la cuestión, la declaración de inconstitucionalidad
de las leyes constituye un acto de suma gravedad
institucional, de manera que debe ser considerada como ultima
ratio del orden jurídico (Fallos 302:457; 325:645 entre muchos
otros). Cabe también reiterar que todo derecho consagrado
constitucionalmente no es absoluto sino que debe ejercerse de
conformidad con las leyes que reglamentan su ejercicio, las
cuales, a su vez, no pueden alterarlos, lo que sucede cuando
sus previsiones resultan irrazonables, o sea, en los supuestos
en que no se adecuan al fin que requirió su establecimiento o
incurren en manifiesta iniquidad (Fallos 256:241; 263:4670;
302:457).
A poco que se examina el texto de la normativa tachada
de contraria al orden constitucional no se advierte la
irrazonabilidad que se le reprocha, ni que no hubiese competencia
para su establecimiento. En efecto, de los considerandos
de la citada Resolución Conjunta 443/2004 y 179/2004 de la
Secretaría de Transporte y de la Secretaría de Trabajo de la
Nación, respectivamente, se desprende que para su dictado se
tuvo por fundamento el decreto n° 958/1992 (B.O. 18-06-1992,
modificado por el decreto 808/1995, BO 27-11-1995) que regula
el transporte automotor de pasajeros cuya autoridad de
aplicación es la Secretaría de Transporte (art. 44) a la que
compete intervenir en la reglamentación de los servicios
públicos, en el otorgamiento de permisos, en la determinación
de recorridos, frecuencias, horarios y tarifas máximas y en la
fiscalización y control de los mismos y en el dispositivo que
declara la emergencia del transporte público de pasajeros
(Decreto 2407, BO 28-11-2002). También se destaca la
intensificación de controles relacionados con el cumplimiento
de las normas laborales por parte de las empresas del sector,
sobre la base de denuncias relacionadas con severos
incumplimientos en materia de seguridad e higiene del trabajo
y de lo estatuido por el Decreto 692/2002 (t.o. por decreto n°
2254/1992 BO 4-12-1992). Asimismo se afirma que el alcance
dado al permiso de servicio público de transporte de pasajeros
difiere del concepto que respecto del permiso en general ha
sustentado la doctrina administrativa, y que resulta un
régimen exorbitante, típico del Derecho Público con respecto
al Derecho Privado, habida cuenta la naturaleza de la
actividad, cuya esencia y objeto se vinculan finalmente con la
satisfacción de un interés público. Asimismo, encuentra apoyo
en el artículo 23, inciso 11 de la ley de Ministerios (t.o.
por decreto 438/92, modificada por las leyes 24.190 y 25.233 y
los decretos 1343/2001; 1454/2001) que fija las atribuciones
del Ministerio de Trabajo, y las potestades en el ejercicio
del poder de policía, asignado a esta cartera de estado (v.
artículo 23, incisos 3° y 8° de la ley 22.520); en cuya órbita
se encuentra la Secretaría de Trabajo que -entre otros y en lo
que interesa- tiene por objetivos: 1) participar en el diseño
de la política laboral nacional y de los planes y programas
tendientes a asegurar los derechos fundamentales de los
trabajadores, garantizando la promoción y el fomento del
trabajo decente; 2) participar en la preparación, revisión,
promoción, gestión y control de cumplimiento de las normas
relativas al régimen de contrato de trabajo y otras de su
protección; en las negociaciones y convenciones colectivas; en
el tratamiento de los conflictos individuales y colectivos; en
el ejercicio del poder de policía del trabajo, y regímenes
generales y especiales relacionados con la salud y seguridad
laboral; 3) entender en la formulación de políticas de la
inspección del trabajo, destinadas a la eliminación del empleo
no registrado y las demás distorsiones que el incumplimiento
de la normativa laboral y de la seguridad social provoquen
(ver apartado XX, del decreto 357/2002, BO 22-02-2002, que
establece el organigrama de la administración pública
centralizada).
En virtud de ello las atribuciones alegadas se apoyan,
no sólo en los citados preceptos, sino también en las
normas que regulan los procedimientos sobre infracciones relacionadas
con la prestación del servicio de auto-transporte
por calles y caminos, y las referidas a las infracciones laborales,
para su comprobación y juzgamiento (ver leyes 21.844
y 18.693, respectivamente); textos normativos que dan cuenta
de la existencia de facultades suficientes de los órganos
competentes que el a quo citó sin reparo (v. fs. 341, punto 8)
y no han merecido impugnación alguna.
Del articulado de la disposición cuestionada no se
advierte superposición de los controles, como sostuvo el a quo
para dar sustento a su descalificación. Las funciones de la
llamada "comisión interventora" se limitan a "proponer",
"verificar", "comunicar" e "informar", es decir que su actividad
no sustituye ni se superpone con las propias de los
órganos competentes referidos, pues no decide, ni sanciona
como sí lo pueden hacer las respectivas autoridades de aplicación
que la conformaron.
La llamada "intervención" implica exclusivamente, y
nada más, que el control preventivo de los servicios permisionarios,
y no lo hace por sí, sino que la "propone" a la
autoridad competente (art. 2° de la RC), a través de delegados
interventores propuestos por las Secretarías de Transporte y
de Trabajo (art. 4° RC). Dicho control se realiza en el área
del permisionario en la que se asignan conductores que deban
tomar cada uno de los servicios que se encuentren diagramados
incluyendo servicios públicos, de tráfico libre, ejecutivos y
de transportes para el turismo. Los delegados interventores se
limitan a "verificar" en forma previa las asignaciones de
conductores que se realicen por parte del permisionario y los
correspondientes asientos que se efectúen en la libreta de
cada conductor (art. 5°, inc. a, RC). Ante la constatación del
incumplimiento del régimen de jornada de trabajo o descanso
inter-jornada del conductor solamente comunica tal extremo a
la Comisión Nacional de Regulación del Transporte y a la
Secretaría de Trabajo (art. 5°, inc. b, RC). El delegado
interventor debe informar a la Comisión Interventora cuando se
observa la asignación de un conductor y periódicamente la
cantidad conductores, unidades, servicios, frecuencias y
kilómetros recorridos por el permisionario intervenido. Con
dicha información, la Comisión Interventora evalúa y "propone"
a la Autoridad Competente la cantidad de conductores
necesarios y suficientes a los efectos de prestar servicios y
frecuencias que el permisionario intervenido desarrolla (art.
5° incs. c y d, RC).
Desde esa perspectiva, no se vislumbra una intromisión
en la esfera de facultades reservadas a otro poder del
Estado, antes bien la actividad de la comisión proyecta un
diseño estratégico llevado adelante por las dos secretarías
citadas cuyas funciones no avanzan sobre las que cada una
conserva. Cabe destacar que la mencionada comisión no se encarga
de aplicar sanción alguna, ni cuenta con facultades
decisorias, tan sólo coordina el trabajo entre las dos secretarías
y propone a cada una de ellas pero no dispone. Tampoco
se verifica la supuesta superposición o régimen encimado como
señaló el a quo, dado que no se trata de un procedimiento para
aplicar sanciones, pues ante la constatación de un incumplimiento
no cuenta con facultades para sancionar, sino que
realiza una actividad preventiva. Es decir entonces que en
caso de un incumplimiento aquella se limita a informar, no
puede ser parte del procedimiento y de aplicarse sanciones
ellas se relacionan con el comportamiento discrecional del
infractor, que sólo es sancionado por los organismos que sí
cuentan con atribuciones para ello, sin que en el caso éstos
hayan sido cuestionados. Esta coordinación de tareas entre dos
secretarías de Estado, dentro de las esferas de su competencia
se encuentra en el marco de las facultades reglamentarias
privativas de la administración, cuya veda implicaría una
paralización del ejercicio de contralor e importaría un
cercenamiento de sus potestades y obligaciones, y por lo tanto
un valladar al cumplimiento adecuado de los deberes del
funcionario público previstos legalmente (cfse. Párrafo III
del dictamen in re: S.C. M. 3592, L. XLI; "Ministerio de Trabajo
c/ Transfer Line S.A.", del 12 de octubre de 2007), lo
que resultaría inadmisible.
A lo expresado cabe agregar que el control realizado
sobre la empresa reclamante tuvo por motivo los antecedentes
en materia de actas de infracción labradas a su respecto, a
fin de prevenir la posible reiteración de violaciones al
régimen vigente, según consta en el acta n° 19, cuya copia obra
en el sobre cerrado agregado por cuerda (22 actas por la CNRT
y 288 por la STN del MTySS, habiéndose registrado en el
período 2003/04 un total de 70 accidentes según informe de la
SRT), tal como se denunció a fojas 167vta./168. En tal sentido,
la amparista no demostró que esas actuaciones preventivas
significaran una intromisión en las facultades de dirección y
control de la empresa; es más, ella misma admite que los
órganos competentes nunca dispusieron su intervención (v. fs.
194), sino tan solo una actividad de prevención en los términos
y con los alcances que la resolución conjunta permitía,
cuyos detalles ya fueron expuestos en los párrafos precedentes.
En tales condiciones y supuestos, es preciso recordar
la tradicional jurisprudencia del Tribunal cuya sintética
formulación postula que las razones de oportunidad, mérito o
conveniencia tenidas en cuenta por los otros poderes del Estado
para adoptar decisiones que les son propias no están
sujetas al control judicial, máxime cuando, conforme lo expresado,
la reglamentación no evidencia ilegalidad, ni tampoco
irrazonabilidad (Fallos 321:1252 y sus citas, entre muchos
otros).
Opino, por lo tanto, que corresponde hacer lugar al
planteo y revocar la sentencia en cuanto fue materia de recurso
extraordinario.

Buenos Aires, 16 de noviembre de 2007.
Dra. Marta A. Beiró de Gonçalvez

C. 987. XLII.
RECURSO DE HECHO
Crucero del Norte S.R.L. c/ Estado Nacional
Argentino - Secretaría de Transporte -
Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios y Ministerio
de Trabajo, Empleo y S.S.
-
Buenos Aires, 24 de febrero de 2009.
Vistos los autos: ARecurso de hecho deducido por el Estado
Nacional en la causa Crucero del Norte S.R.L. c/ Estado
Nacional Argentino - Secretaría de Transporte - Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y Ministerio
de Trabajo, Empleo y S.S.@, para decidir sobre su procedencia.
Considerando:
1°) Que mediante la resolución conjunta 443/2004 de
la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios, y 179/2004 de la Secretaría
de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, se constituyó, en la órbita de la Comisión Nacional
de Regulación del Transporte (C.N.R.T.), la Comisión
Interventora de Permisionarios de Servicios Públicos de
Transporte de Pasajeros por Automotor de Jurisdicción Nacional
(en adelante, la Comisión) Cintegrada por dos funcionarios
designados por la cartera laboral, uno de los cuales
provendría de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, y
por un funcionario designado por la C.N.R.T.C cuyo cometido
esencial era proponerle a la AAutoridad Competente" la Aintervención"
de los mencionados permisionarios, en especial, de
aquellos que tuvieran antecedentes en materia de actas de
infracción labradas que hicieran presumir Ala posibilidad de
reiteración en la violación al régimen vigente@.
La resolución expresamente aclaró que dicha Aintervención@
implicaba Aexclusivamente el control preventivo de los
servicios@ prestados por los permisionarios. A fin de efectuar
este control, la Comisión también debía proponer la
designación de uno o más Adelegados interventores@ para cada
permisionario intervenido, los cuales serían Anombrados a
partir de un listado compuesto por funcionarios propuestos a
tal efecto por las secretarías de Transporte y de Trabajo@, y
cumplirían sus funciones en el área de la empresa permisionaria
en la que se asignaban los conductores que iban a ejecutar
cada uno de los servicios diagramados. Durante el plazo
establecido para la intervención, que podía ser prorrogado,
incumbía a los delegados verificar, en forma previa al inicio
de cada viaje, las designaciones de conductores y los asientos
efectuados en las respectivas libretas de trabajo; y, en caso
de comprobar que tales designaciones implicaban una violación
Adel régimen de jornada de trabajo o descanso interjornada@, y
no mediar una sustitución del chofer en cuestión, debían
comunicar tal irregularidad a la C.N.R.T. y a la Secretaría de
Trabajo Aa los fines de la adopción de las medidas que
correspondan@. Asimismo, los delegados tenían que Ainformar
semanalmente a la Comisión Interventora acerca de cada uno de
aquellos casos en que se denegó la asignación de un conductor@.
Y, dentro de las 72 horas de concluida la primera semana de
Aintervención@, también debían informar a la Comisión Ala
cantidad de conductores, unidades, servicios, frecuencias y
kilómetros recorridos del permisionario intervenido@, para que
aquélla, a su vez, propusiera Aa la Autoridad Competente, la
cantidad de conductores necesarios y suficientes a los efectos
de prestar los servicios y frecuencias que el permisionario
intervenido desarrolla@.
21) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Posadas
(fs. 337/342 de los autos principales, a cuya foliatura se
aludirá), al confirmar lo decidido en primera instancia (fs.
282/289), hizo lugar al amparo promovido por una empresa
permisionaria declarando la invalidez de la mencionada resolución
conjunta. Para así decidir, tuvo en cuenta, en síntesis,
que: a) ni Ade las disposiciones que organizan la actividad
de los órganos administrativos, ni de las respectivas
esferas de acción de las Secretarías según su marco regulatorio
surgen constatadas expresa o implícitamente [...] las
atribuciones de esas dependencias [...] para otorgar facultades
a una Comisión [...] a fin de que se pueda ordenar la
intervención de la Empresa actora@; b) Asi lo que se pretendía
[...] era establecer simplemente un procedimiento preventivo o
de contralor de infracciones, tal sistema se superpone con
[...] un procedimiento [...] vigente (la Ley 21844 regula las
penalidades por infracciones a la jornada laboral y los
descansos interjornadas...; [y] la Ley 18693 [...] pauta el
marco procedimental para la comprobación y juzgamiento de
infracciones a normas laborales)@; c) Ala existencia de otros
instrumentos plenamente vigentes [...] para llevar adelante la
actuación en este ámbito se da de bruces con la nueva pretensión
de la Administración de sobreañadir la medida en
cuestión con la franca posibilidad de terminar vulnerando así
derechos constitucionales@; d) Ala Resolución Conjunta provoca
una incuestionable sobreabundancia de las condiciones [...]
para el control de las Empresas@ y e) Ala medida adolece de
irrazonabilidad toda vez que no se advierte la proporcionalidad
entre el medio elegido y el fin propuesto con su
implementación para conjurar una situación [...] ya [...]
prevista en otras normas [...], y que, agregada al resto de
las medidas en vigencia, sólo coadyuva a la privación [...] de
derechos protegidos constitucionalmente@.
Contra esa sentencia, el Estado Nacional dedujo el
recurso extraordinario (fs. 347/360) cuya denegación dio origen
a la queja en examen.
3°) Que los agravios expresados en el recurso extraordinario
se basan en que: a) la resolución conjunta fue
dictada por las autoridades nacionales legalmente competentes
para controlar el cumplimiento del régimen de jornada laboral
y descanso del personal en el ámbito mencionado y sancionar
las infracciones verificadas; b) su único objetivo fue el de
coordinar las actividades de dichos organismos con miras a
optimizar los Acontroles preventivos@ que éstos estaban autorizados
a efectuar; c) los Adelegados@ encargados de efectuar
tales controles únicamente pueden labrar "actas de comprobación"
de infracciones, las cuales simplemente dan lugar a la
apertura de un sumario ante aquellas autoridades legalmente
competentes, y d) este mero contralor preventivo en modo alguno
puede calificarse de irrazonable.
Tales agravios son hábiles para ser tratados por la
vía recursiva intentada, pues está en tela de juicio la validez
de una autoridad ejercida en nombre de la Nación y la
decisión impugnada ha sido contraria a dicha validez (art. 14,
inc. 1, de la ley 48).
4°) Que para abordar el tratamiento del tema planteado
corresponde tener en cuenta que, a la fecha en que se
dictó la resolución impugnada, correspondía a la Secretaría de
Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios entender, inter alia, en la elaboración,
propuesta y ejecución de la política nacional en materia de
transporte terrestre, supervisando su cumplimiento; supervisar
el control y fiscalización de los servicios de transporte
prestados dentro de su área de competencia y coordinar la
elaboración de políticas y ejecución de acciones en materia de
seguridad vial (anexo II del decreto 27/2003, modificado por
el decreto 1142/2003). Además, era la autoridad de aplicación
del decreto 958/92, reglamentario de los servicios de
transporte de pasajeros por automotor prestados en la
jurisdicción nacional (art. 44).
Por otra parte, en el ámbito de la Secretaría de
Transporte actuaba un organismo descentralizado, la C.N.R.T.,
a la cual le competía, en lo que interesa, aplicar y hacer
cumplir las leyes, decretos y demás normas reglamentarias en
materia de transporte; fiscalizar las actividades de las empresas
de transporte automotor y ferroviario; solicitar la
información y documentación necesaria a las empresas de
transporte para verificar y evaluar su desempeño y el mejor
cumplimiento de la fiscalización encomendada, y aplicar las
sanciones previstas en las distintas normas legales relacionadas
con el transporte. Para el cumplimiento de tales funciones
en materia de transporte automotor, tenía la facultad
de Afiscalizar las actividades de las empresas operadoras en
todos los aspectos prescriptos en la normativa aplicable@
(decreto 1388/96, arts. 6, incs. a/d y 7, inc. a).
A ello cabe agregar que la normativa referente al
transporte comprendía una regulación especial en materia de
condiciones de labor e higiene y seguridad en el trabajo de
los conductores del auto-transporte público de pasajeros por
camino, con normas específicas sobre la jornada laboral (decreto
692/92, anexo II). Y la consiguiente obligación de los
empleadores de proveer a su personal de una libreta de trabajo
en la cual se consignara la hora de inicio y de culminación de
las tareas; libreta que debía tener sus registros
permanentemente actualizados y ser exhibida al personal de
inspección del trabajo o de fiscalización del transporte cada
vez que fuera requerida (decreto 1335/73, art. 1, modificado
por el decreto 1038/97).
Asimismo, la ley 21.844 y el decreto reglamentario
253/95 contemplaban el régimen de sanciones administrativas
para las infracciones a las disposiciones legales y reglamentarias
cometidas por los prestatarios de los servicios de
auto-transporte sometidos al contralor y fiscalización de las
mencionadas autoridades nacionales. Dicho régimen establecía
sanciones por infracciones a la reglamentación sobre personal
de conducción; entre ellas, la omisión de portar la libreta de
trabajo, o su expedición sin conformarse a los requisitos
establecidos por la normativa vigente, o la consignación de
datos falsos, inexactos o engañosos (art. 112 del anexo del
decreto 253/95). Y disponía que la sustanciación de los sumarios
respectivos sería efectuada por la C.N.R.T. Aa través de
la oficina con competencia específica en la materia de acuerdo
a la estructura orgánica de aquélla o por los organismos
nacionales o provinciales o por personas jurídicas de carácter
público o privado expresamente autorizados en virtud de los
convenios celebrados por la Secretaría de Transporte [...] a
esos efectos@ (art. 14 del mismo anexo).
5°) Que también corresponde tener en cuenta que el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social era el encargado
de entender en el ejercicio del poder de policía laboral
como autoridad central y de aplicación del Sistema Integral
de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social, y,
específicamente, en la elaboración, organización, aplicación y
fiscalización del régimen de trabajo del transporte terrestre
(arts. 28 a 30 de la ley 25.877, y 23, incs. 8 y 11, de la ley
22.520, texto según el decreto 355/02). Y, dentro de la
estructura de esta cartera, incumbía a la Secretaría de
Trabajo la preparación, revisión, promoción, gestión y control
de cumplimiento de las normas relativas al régimen de contrato
de trabajo y otras de protección del trabajo y al poder de
policía laboral (decreto 357/02, ap. XX, texto según el
decreto 725/03).
En lo atinente a dicho poder de policía, conviene
recordar que el anexo II de la ley 25.212 consideraba como
infracciones graves penadas con multa a la violación de las
normas relativas a la jornada laboral y al tiempo de descanso
y la falta o insuficiencia de los instrumentos individuales de
contralor de dicha jornada; y confería a la autoridad administrativa
del trabajo de la jurisdicción correspondiente la
atribución de verificar tal infracción Ca través de inspectores
facultados para ingresar libremente a los lugares de
trabajo y requerir la presentación de la documentación prescripta
por la legislación laboralC e imponerle al empleador la
sanción respectiva mediante un procedimiento que garantizara
la eficacia del régimen sancionatorio (arts. 1, 3, incs. d y
f, 5, 6 y 7). Procedimiento que, en el orden nacional, estaba
contemplado en la ley 18.695.
Por otra parte, incumbía a la Superintendencia de
Riesgos del Trabajo, como entidad autárquica en jurisdicción
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, controlar
el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad en el
trabajo e imponer sanciones por la inobservancia de obligaciones
inherentes a dicha materia (arts. 31, 32, 35 y 36 de
la ley 24.557 y 21 y 25 del decreto reglamentario 334/96).
6°) Que la descripción del contexto normativo efectuada
en los dos considerandos anteriores pone en evidencia
que el sistema de control preventivo instituido por la resolución
impugnada no supuso el ejercicio de nuevas competencias
o la delegación de las existentes en organismos distintos de
aquellos que venían ejerciéndolas sino que, simplemente,
tendió a coordinar la actuación conjunta de funcionarios de
los organismos que tenían a su cargo vigilar el cumplimiento,
en sus distintos aspectos, del régimen de jornada y de
descansos de los choferes ocupados en la prestación de los
servicios de transporte de pasajeros por vía terrestre bajo
jurisdicción nacional.
Ello es así, porque dicha resolución conjunta dispuso
que la Comisión estaría integrada por funcionarios de-
signados por las autoridades del trabajo y del transporte, y
su cometido principal no sería otro que el de proponerle a la
Aautoridad competente@ el sometimiento de ciertos permisionarios
al procedimiento de contralor denominado Aintervención@,
y, en su caso, la designación de Adelegados interventores@ para
tal cometido. A su vez, estos Adelegados@, amén de provenir de
un listado de funcionarios confeccionado por aquellas
autoridades, no tendrían otra función que la de verificar el
cumplimiento del mencionado régimen de jornada y de descansos,
y, en caso de advertir irregularidades no subsanadas
oportunamente por el permisionario, denunciar dicha circunstancia
a los organismos facultados para imponer las sanciones
respectivas. Funciones complementadas con la de informar
a la Comisión acerca de los incumplimientos detectados, y
también sobre las características de los servicios prestados,
para que aquélla, a su vez, elevara a la autoridad competente
su opinión respecto de la cantidad de conductores necesaria
para satisfacerlos con arreglo a la reglamentación vigente. En
suma, la llamada Aintervención" no era más que un modo
coordinado y sistemático de efectuar los controles preventivos
que los órganos bajo jurisdicción de las Secretarías de
Trabajo y de Transporte ya estaban legalmente autorizados a
efectuar.
Los motivos de la resolución hicieron hincapié en
que la experiencia recabada daba cuenta de la necesidad de
coordinar las actividades de las autoridades del transporte y
del trabajo a fin de efectuar un control preventivo que permitiera,
en forma eficaz, constreñir a los prestadores de los
servicios de transporte a que asignaran para cada viaje el
número de conductores necesario para que se cumpliera el mencionado
régimen de jornada y descansos, y, de ese modo, mejoraran
las condiciones de seguridad en que se prestaban tales
servicios. Se trataba, en definitiva, Ade actuar en forma
preventiva a eventuales infortunios, evitando la afectación de
bienes jurídicos de enorme valor Ccomo la vida humanaC sin por
ello interferir en el goce de los derechos de trabajar,
comerciar y ejercer toda otra industria lícita garantizados
por el art. 14 de la Constitución Nacional@.
7°) Que lo precedentemente expresado revela que,
antes que producir la Asuperposición@, Asobreabundancia@ o
Asobreañadido@ de controles que señala el a quo, la resolución
impugnada tendió precisamente a lo contrario, vale decir, a
coordinar, cuando no a simplificar, con provecho para el
permisionario, las funciones de contralor, en cierta forma
concurrentes o complementarias, que las secretarías firmantes
tenían legalmente asignadas.
Ello, a su vez, descarta la irrazonabilidad del
medio elegido, así como la falta de proporcionalidad entre
este último y el fin perseguido que predica el juzgador, pues
mal puede calificarse en esos términos la coordinación y simplificación
de procedimientos de contralor preexistentes. Y
tampoco se advierte, ni la sentencia lo precisa de manera
concreta y circunstanciada, que dicha organización de procedimientos
irrogue violencia alguna a los derechos constitucionales
de los permisionarios, ni que los órganos que suscribieron
la resolución carecieran de atribuciones para encauzar
del modo en que lo hicieron las tareas de control que
legalmente les competían.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por la señora
Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja y al recurso
extraordinario interpuestos, y se revoca la sentencia apelada
con el alcance indicado, con costas (art. 68 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación), de manera que la causa
deberá ser devuelta a fin de que, por quien corresponda, sea
dictado un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente.
Reintégrese el depósito de fs. 142. Hágase saber, acumúlese la
queja al principal y, oportunamente, remítase. ELENA I.
HIGHTON de NOLASCO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
- JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI - CARMEN M.
ARGIBAY.
ES COPIA
Recurso de hecho interpuesto por el Estado Nacional, representado y patrocinado por la Dra. Analía Eva Vaqueiro.
Tribunal de origen: Cámara Federal de Apelaciones de Posadas.
Tribunal que intervino con anterioridad: Juzgado Federal de Primera Instancia en lo
Civil, Comercial, Laboral y Contencioso Administrativo de Posadas.[align=justify]

Sos un grosso :D