Fallo Devolución por el Total de los Depósitos a Plazo Fijo.
Fallo Devolución por el Total de los Depósitos a Plazo Fijo. 1/2/2oo2
B. 32. XXXVIII.PVA
"Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional s/ sumarísimo".
Buenos Aires, 1° de febrero de 2002.
Autos y Vistos; Considerando:
1°) Que el Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. pide la intervención de esta Corte a raíz de la resolución dictada por el Juzgado Federal de Primera Instancia de la Ciudad de Corrientes que dispuso como medida cautelar, la devolución a su vencimiento y por el total, de los depósitos a plazo fijo que el actor solicitó con fundamento en la inconstitucionalidad del decreto 1570/01.
2°) Que como surge de fs. 16 este Tribunal confirió legitimación a los peticionarios para ejercer la acción recursiva prevista en el art. 195 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Asimismo tuvo por interpuesto el recurso con los efectos suspensivos sobre la resolución dictada establecidos en la norma, sin perjuicio de lo que en definitiva corresponda decidir sobre el fondo de las cuestiones planteadas.
3°) Que corresponde delimitar en qué medida ha quedado abierta la jurisdicción de esta Corte para conocer del caso. La norma procesal habilitante se refiere exclusivamente a la potestad del Tribunal para entender respecto de medidas cautelares dictadas aun por quien no reviste la calidad de tribunal superior de la causa en los términos del art. 14 de la ley 48. No obstante, de la lectura del fallo recurrido se desprende que la medida cautelar requerida y ordenada por el juzgador coincide con el objeto de la demanda, por lo que la resolución que declaró su viabilidad constituye un anticipo de jurisdicción e implica, por tanto, el juzgamiento del fondo del asunto (Fallos: 316:1833; 320:1633, entre muchos otros). De ahí que, ante esta singular situación, la competencia de esta Corte, no queda circunscripta al estrecho marco cognoscitivo de la cautela sino que se extiende también a lo que ha sido tema de fondo, esto es, al planteo concreto sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y desde esta perspectiva, la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales involucradas, no ha de estar limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 312:529 y sus citas, entre muchos otros).
4°) Que cabe señalar, además, que en el transcurso del proceso, han sido dictadas nuevas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión deberá atender también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos: 308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros).
5°) Que el decreto 1570/01, en su art. 2°, inc. a, prohibió "los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($ 250) o dólares estadounidenses doscientos cincuenta (u$s 250), por semana, por parte del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera". El actor, en los autos principales, planteó la inconstitucionalidad de dicha norma por cuanto le impedía disponer de la totalidad de los depósitos de los cuales es titular por ser contraria al art. 17 de la Constitución Nacional y a la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos. La circunstancia de que en el sub lite el titular de los fondos aún no haya visto satisfecha su pretensión (extremo que se verifica mediante la compulsa de los autos principales) pone de manifiesto la diferencia entre el sustrato fáctico de la presente y el de la causa B.1141 XXXVII "Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/ solicita se declare estado de emergencia económica", sentencia del 28 de diciembre de 2001, lo que habilita pues, un tratamiento diverso.
6°) Que, con posterioridad, la ley 25.557, sancionada el 20 de diciembre de 2001 y promulgada el 6 de enero de 2002, en su art. 3°, estableció que las disposiciones de su normativa no implicaban ratificación ni expresa ni tácita de los decretos 1570/01 y 1606/01.
A su turno, el 6 de enero de 2002 fue sancionada y promulgada parcialmente la ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario que tácitamente ratificó el decreto 1570/01 (arts. 6, 7 y 15). Dicha norma, en su art. 1°, declaró "con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican seguidamente: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, 2) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales, 3) crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública, 4) reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el art. 2°".
De las diversas disposiciones de la ley, se desprende que la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo, ha quedado circunscripta a "establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias" (art. 2°), a reestructurar "las deudas con el sector financiero" (art. 6°, segundo párrafo), "establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras" (art. 6°, párrafo tercero) y "disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas" (art. 6°, párrafo 5°).
7°) Que, posteriormente, el decreto 71/2002, reglamentario del régimen cambiario establecido por la ley 25.561 facultó, en su art. 5°, al Ministerio de Economía a reglamentar la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras; pauta modificada a su vez por el decreto 141/02 en cuanto a la devolución de saldos en monedas extranjeras.
Sobre la base de las atribuciones conferidas en la normativa recientemente indicada, el Ministerio de Economía dictó la resolución 18/2002, del 17 de enero de 2002, la cual ha sido reformada por la 23, del 21 de enero de 2002, actualmente vigente, que en su anexo, establece, en cuanto aquí interesa, un cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01, en el que se mantiene la indisponibilidad de dichos fondos.
8°) Que, tras la reseña de la normativa en juego, es preciso recordar la tradicional jurisprudencia del Tribunal cuya sintética formulación postula que las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por los otros poderes del Estado para adoptar decisiones que les son propias no están sujetas al control judicial (Fallos: 98:20; 147:403; 150:89; 160:247; 238:60; 247:121; 251:21; 275:218; 295:814; 301:341; 302:457; 303:1029; 308:2246; 321:1252, entre muchos otros). Por otro lado, todo lo relativo al ejercicio de las facultades privativas de los órganos de gobierno queda, en principio excluido de la revisión judicial. Ello no obsta a que se despliegue con todo vigor el ejercicio del control constitucional de la razonabilidad de las leyes y de los actos administrativos (Fallos: 112:63; 150:89; 181:264; 261:409; 264:416; 318:445); por ende, una vez constatada la iniquidad manifiesta de una norma (Fallos: 171:348; 199:483; 247:121; 312:826) o de un acto de la administración (Fallos: 292:456; 305:102; 306:126 y 400), corresponde declarar su inconstitucionalidad.
9°) Que se encuentra fuera de discusión en el caso la existencia de una crisis económica por lo que no cabe cuestionar el acierto o conveniencia de la implementación de medidas paliativas por parte del Estado. Pero ello no implica que se admita, sin más, la razonabilidad de todos y cada uno de los medios instrumentales específicos que se establezcan para conjurar los efectos de la vicisitud. Máxime cuando ha existido, en un breve período, una profusión de normas sobre el tema que, en algunos casos, más que propender a la fijación de pautas claras sobre la disponibilidad de las sumas depositadas en instituciones bancarias y financieras por los particulares ha generado un inédito y prolongado estado de incertidumbre.
En este contexto cabe recordar que esta Corte ha subrayado, en reiteradas oportunidades que, el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que, atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161; 313:1513 y 317: 1462). El Tribunal ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporaria y razonablemente los efectos de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76). En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76). La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (confr. Fallos: 243: 467; 323:1566).
10) Que, a la luz de los conceptos expuestos, corresponde decidir si la restricción impuesta por el decreto originariamente cuestionado con los alcances actualmente definidos por la resolución 23/2002 del Ministerio de Economía, resulta o no un ejercicio razonable de las facultades del Estado frente a la situación de grave crisis global económica y financiera.
En tal sentido, si bien es cierto que acontecimientos extraordinarios habilitan remedios extraordinarios, los mecanismos ideados para superar la emergencia están sujetos a un límite y éste es su razonabilidad, con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significación económica el derecho de los particulares. La limitación fijada por las sucesivas normas ya aludidas, muestra un ejercicio carente de razonabilidad de la facultad normativa tendiente a conjurar el trance. Ello es así pues tal restricción implica una violación a los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional en tanto desconoce el derecho de las personas a disponer libremente y en su totalidad de su patrimonio.
11) Que el derecho a disponer libremente de los fondos invertidos o depositados en entidades bancarias y financieras se sustenta, con independencia de los preceptos legales que puedan reconocerlo, en los principios de la Ley Fundamental; y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad del patrimonio y obsta al propósito de afianzar la justicia. Tal afectación de los mentados principios constitucionales, dada la gravedad que reviste y la ausencia de razones decisivas que justifiquen la exigencia legal que la provoca, no puede entenderse como fruto de una reglamentación razonable de tales principios, ni encuentra respaldo, por ende, en el art. 28 de la Carta Magna (Fallos: 305:945, considerando 8°, último párrafo).
Tal circunstancia se aprecia nítidamente en la situación planteada en el sub lite, en donde las sucesivas reglamentaciones aludidas han excedido el marco de la delegación imponiendo condicionamientos y restricciones a la libre disposición de la propiedad privada de los particulares en abierta violación de las normas constitucionales mencionadas.
12) Que, en tal sentido, cabe recordar que esta Corte ha establecido que la facultad del Estado de imponer límites al nacimiento o extinción de los derechos, no lo autoriza a prescindir por completo de las relaciones jurídicas concertadas bajo el amparo de la legislación anterior, especialmente, cuando las nuevas normas causan perjuicios patrimoniales que no encuentran un justo paliativo (Fallos: 316: 1551; 318:1531 y sus citas y 1749, entre otros). De igual modo, el Tribunal subrayó que cuando bajo la vigencia de una norma el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerarse que hay derecho adquirido, porque la situación jurídica general creada por esa normativa se transforma en una situación jurídica concreta e individual en cabeza del sujeto que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida por ley posterior sin agravio del derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la Constitución Nacional (confr., entre muchísimos otros, Fallos: 314:1477; 316:2090 y 317:1462).
13) Que, en análogo orden de consideraciones, esta Corte señaló que ni el legislador ni el juez podrían, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior ya que, en ese caso, el principio de no retroactividad deja de ser una norma infraconstitucional para confundirse con la garantía de la inviolabilidad de la propiedad reconocida por la Ley Suprema (Fallos: 319:1915; 320: 31, 1796 y 2157).
14) Que, a la luz de los criterios jurisprudenciales mencionados se aprecia que en el caso, el actor ha sido víctima de la vulneración de su patrimonio, toda vez que la constitución de sus depósitos había sido efectuada bajo la vigencia de un régimen que garantizaba su inalterabilidad. Tal garantía, además, se había visto recientemente reforzada mediante las disposiciones de la ley 25.466 que, con carácter de orden público, consagró la intangibilidad de los depósitos, definiendo tal intangibilidad como la imposibilidad por parte del Estado de alterar las condiciones pactadas entre los depositantes y la entidad financiera, así como la prohibición de canjearlos por diferentes activos del Estado Nacional, de prorrogar su pago, o de reestructurar su vencimiento (arts. 1° a 4°), circunstancias que exceden en mucho las que se presentaron por cierto en la causa "Peralta" que se registra en Fallos: 313:1513. Ante ese cuadro de situación, tanto las restricciones impuestas por el decreto 1570/01 y sus posteriores reglamentaciones, como por la ley 25.561 de Emergencia Pública, en cuanto suspende la aplicación de la referida ley de intangibilidad (art. 15), han provocado una incuestionable modificación de las condiciones y presupuestos tenidos en mira por ahorristas e inversores al tiempo de efectuar sus operaciones bancarias lo que apareja un evidente desconocimiento de sus derechos adquiridos y, por consiguiente, una profunda e injustificada lesión a su derecho de propiedad.
15) Que, por lo demás, una justa apreciación del medio concreto elegido por la administración como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su razonabilidad, no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones es solo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas físicas y jurídicas ven cercenadas también la libre disponibilidad a la extracción íntegra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificación del régimen cambiario ?extremo que a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a la administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad? provoca un generalizado menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan singular situación, la restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no se advierte la proporcionalidad entre el medio elegido y el fin propuesto con su implementación para conjurar la crisis ya que no significa una simple limitación a la propiedad sino que, agregada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, como se recordó más arriba, el Estado no puede válidamente transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien común. La norma en cuestión afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como las previsiones del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica.
En las condiciones expuestas, corresponde desestimar el recurso interpuesto.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación,
se desestima el recurso interpuesto. Notifíquese y, previa devolución de los autos principales, archívese. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (según su voto)- ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1°) Que el Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. pide la intervención de esta Corte a raíz de la resolución dictada por el Juzgado Federal de Primera Instancia de la ciudad de Corrientes que dispuso como medida cautelar, la devolución a su vencimiento y por el total, de los depósitos a plazo fijo que el actor solicitó con fundamento en la inconstitucionalidad del decreto 1570/01.
2°) Que como surge de fs. 16 este Tribunal admitió legitimación a los peticionarios para ejercer la acción recursiva prevista en el art. 195 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Asimismo tuvo por interpuesto el recurso con los efectos suspensivos sobre la resolución dictada establecidos en la norma, sin perjuicio de lo que en definitiva corresponda decidir sobre el fondo de las cuestiones planteadas.
3°) Que corresponde delimitar en qué medida ha quedado abierta la jurisdicción de esta Corte para conocer del caso. La norma procesal habilitante se refiere exclusivamente a la potestad del Tribunal para entender respecto de medidas cautelares dictadas aun por quien no reviste la calidad de tribunal superior de la causa en los términos del art. 14 de la ley 48. No obstante, de la lectura del fallo recurrido se desprende que la medida cautelar requerida y ordenada por el juzgador coincide con el objeto de la demanda, por lo que la resolución que declaró su viabilidad constituye un anticipo de jurisdicción e implica, por tanto, el juzgamiento del fondo del asunto (Fallos: 316:1833; 320:1633, entre muchos otros). De ahí que, ante esta singular situación, la competencia de esta Corte, no queda circunscripta al estrecho marco cognoscitivo de la cautela sino que se extiende también a lo que ha sido tema de fondo, esto es, al planteo concreto sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y desde esta perspectiva, la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales involucradas, no ha de estar limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 312:529 y sus citas, entre muchos otros).
4°) Que cabe señalar, además, que en el transcurso del proceso, han sido dictadas nuevas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión deberá atender también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos: 308:1489; 312:555; 313:1753; 315:123, entre muchos otros).
5°) Que el decreto 1570/01, en su art. 2°, inc. a, prohibió "los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($ 250) o dólares estadounidenses doscientos cincuenta (u$s 250), por semana, por parte del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera". El actor planteó la inconstitucionalidad de dicha norma por cuanto le impedía disponer de la totalidad de los depósitos de los cuales es titular por ser contraria al art. 17 de la Constitución Nacional y a la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos. En el caso, por lo demás y a diferencia de lo ocurrido en la causa B.1141 XXXVII PVA "Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/ solicita se declare estado de emergencia económica", fallada el 28 de diciembre de 2001, el titular de los fondos aún no ha visto satisfecha su pretensión.
6°) Que, con posterioridad, la ley 25.557, sancionada el 20 de diciembre de 2001 y promulgada el 6 de enero de 2002, en su art. 3°, estableció que las disposiciones de su normativa no implicaban ratificación ni expresa ni tácita de los decretos 1570/01 y 1606/02.
A su turno, el 6 de enero de 2002 fue sancionada y promulgada parcialmente la ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario. Dicha norma, en su art. 1°, declaró "con arreglo en el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en su texto, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las siguientes bases: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, 2) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales, 3) crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública, 4) reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el art. 2°".
De las diversas disposiciones de la ley, se desprende que la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo, ha quedado circunscripta a "establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias" (art. 2°), a reestructurar "las deudas con el sector financiero" (art. 6°, segundo párrafo), "establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras" (art. 6°, párrafo tercero) y disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas." (art. 6°, párrafo 5°).
7°) Que, posteriormente, el decreto 71/2002, reglamentario del régimen cambiario establecido por la ley 25.561 facultó, en su art. 5°, al Ministerio de Economía a reglamentar la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras; pauta modificada a su vez por el decreto 141/02 en cuanto a la devolución de saldos en monedas extranjeras.
Sobre la base de las atribuciones conferidas en la normativa recientemente indicada, el Ministerio de Economía dictó la resolución 18/2002, del 17 de enero de 2002, la cual ha sido reformada por la 23, del 21 de enero de 2002, actualmente vigente, que en su anexo, establece, en cuanto aquí interesa, un cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01, en el que se mantiene la indisponibilidad de dichos fondos.
8°) Que se encuentra fuera de discusión en el caso la existencia de una crisis económica sin precedentes en la historia argentina por lo que no cabe cuestionar el acierto o conveniencia de la implementación de medidas paliativas por parte del Estado. Pero ello no implica que se admita, sin más, la constitucionalidad de todos y cada uno de los medios instrumentales específicos que se establezcan para conjurar los efectos de la vicisitud.
9°) Que esta Corte ha abordado con extensión la cuestión de la constitucionalidad del ejercicio de las facultades del Estado en situación de emergencia en el caso registrado en Fallos: 313:1513. Allí, en lo esencial, se sostuvo que cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos, ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis. Se dijo también que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto.
10) Que para que la sanción de una ley de emergencia esté justificada ?precisó esta Corte? es necesario: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria.
11) Que la restricción del ejercicio normal de los derechos patrimoniales tutelados por la Constitución, debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la substancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales.
12) Que en tiempos de graves trastornos económico _ sociales, ?advirtió? el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que deriva de una transitoria postergación de las más estrictas formas legales, sino el que sobrevendría si se lo mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido fecundos para épocas de normalidad y sosiego suelen adolecer de patética ineficiencia frente a la crisis. En momentos de perturbación social y económica, y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad.
13) Que, por último y como se sostuvo en el recordado precedente, no hay violación del art. 17 de la Constitución cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad
14) Que, ni aun con la extensión reconocida en el caso recién citado a los poderes del Estado para afrontar emergencias de carácter económico, las disposiciones cuestionadas en el sub judice pueden reputarse compatibles con la Constitución Nacional.
En efecto, y contrariamente a lo que ocurría en Fallos: 313:1513, no se preserva sino que se destruye "el valor...de la moneda" que "es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas" (considerando 55).
15) Que, por lo demás, una justa apreciación del medio concreto elegido por el Estado Nacional como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su compatibilidad constitucional no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones es sólo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas físicas y jurídicas ven cercenadas también la libre disponibilidad a la extracción íntegra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificación del régimen cambiario ?extremo cuya validez a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a los otros poderes del Estado en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad? provoca un generalizado menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan singular realidad, la restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no significa una simple limitación a la propiedad sino que, sumada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, como se recordó más arriba, el Estado no puede válidamente transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien común. La norma en cuestión afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como las previsiones del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica.
16) Que, en las condiciones expuestas, corresponde desestimar el recurso interpuesto.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se desestima el recurso interpuesto. Notifíquese y, previa devolución de los autos principales, archívese. CARLOS S. FAYT.
ES COPIA
B. 32. XXXVIII.PVA
"Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional s/ sumarísimo".
Buenos Aires, 1° de febrero de 2002.
Autos y Vistos; Considerando:
1°) Que el Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. pide la intervención de esta Corte a raíz de la resolución dictada por el Juzgado Federal de Primera Instancia de la Ciudad de Corrientes que dispuso como medida cautelar, la devolución a su vencimiento y por el total, de los depósitos a plazo fijo que el actor solicitó con fundamento en la inconstitucionalidad del decreto 1570/01.
2°) Que como surge de fs. 16 este Tribunal confirió legitimación a los peticionarios para ejercer la acción recursiva prevista en el art. 195 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Asimismo tuvo por interpuesto el recurso con los efectos suspensivos sobre la resolución dictada establecidos en la norma, sin perjuicio de lo que en definitiva corresponda decidir sobre el fondo de las cuestiones planteadas.
3°) Que corresponde delimitar en qué medida ha quedado abierta la jurisdicción de esta Corte para conocer del caso. La norma procesal habilitante se refiere exclusivamente a la potestad del Tribunal para entender respecto de medidas cautelares dictadas aun por quien no reviste la calidad de tribunal superior de la causa en los términos del art. 14 de la ley 48. No obstante, de la lectura del fallo recurrido se desprende que la medida cautelar requerida y ordenada por el juzgador coincide con el objeto de la demanda, por lo que la resolución que declaró su viabilidad constituye un anticipo de jurisdicción e implica, por tanto, el juzgamiento del fondo del asunto (Fallos: 316:1833; 320:1633, entre muchos otros). De ahí que, ante esta singular situación, la competencia de esta Corte, no queda circunscripta al estrecho marco cognoscitivo de la cautela sino que se extiende también a lo que ha sido tema de fondo, esto es, al planteo concreto sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y desde esta perspectiva, la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales involucradas, no ha de estar limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 312:529 y sus citas, entre muchos otros).
4°) Que cabe señalar, además, que en el transcurso del proceso, han sido dictadas nuevas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión deberá atender también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos: 308:1489; 312:555; 315:123, entre muchos otros).
5°) Que el decreto 1570/01, en su art. 2°, inc. a, prohibió "los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($ 250) o dólares estadounidenses doscientos cincuenta (u$s 250), por semana, por parte del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera". El actor, en los autos principales, planteó la inconstitucionalidad de dicha norma por cuanto le impedía disponer de la totalidad de los depósitos de los cuales es titular por ser contraria al art. 17 de la Constitución Nacional y a la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos. La circunstancia de que en el sub lite el titular de los fondos aún no haya visto satisfecha su pretensión (extremo que se verifica mediante la compulsa de los autos principales) pone de manifiesto la diferencia entre el sustrato fáctico de la presente y el de la causa B.1141 XXXVII "Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/ solicita se declare estado de emergencia económica", sentencia del 28 de diciembre de 2001, lo que habilita pues, un tratamiento diverso.
6°) Que, con posterioridad, la ley 25.557, sancionada el 20 de diciembre de 2001 y promulgada el 6 de enero de 2002, en su art. 3°, estableció que las disposiciones de su normativa no implicaban ratificación ni expresa ni tácita de los decretos 1570/01 y 1606/01.
A su turno, el 6 de enero de 2002 fue sancionada y promulgada parcialmente la ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario que tácitamente ratificó el decreto 1570/01 (arts. 6, 7 y 15). Dicha norma, en su art. 1°, declaró "con arreglo a lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en la presente ley, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las bases que se especifican seguidamente: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, 2) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales, 3) crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública, 4) reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el art. 2°".
De las diversas disposiciones de la ley, se desprende que la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo, ha quedado circunscripta a "establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias" (art. 2°), a reestructurar "las deudas con el sector financiero" (art. 6°, segundo párrafo), "establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras" (art. 6°, párrafo tercero) y "disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas" (art. 6°, párrafo 5°).
7°) Que, posteriormente, el decreto 71/2002, reglamentario del régimen cambiario establecido por la ley 25.561 facultó, en su art. 5°, al Ministerio de Economía a reglamentar la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras; pauta modificada a su vez por el decreto 141/02 en cuanto a la devolución de saldos en monedas extranjeras.
Sobre la base de las atribuciones conferidas en la normativa recientemente indicada, el Ministerio de Economía dictó la resolución 18/2002, del 17 de enero de 2002, la cual ha sido reformada por la 23, del 21 de enero de 2002, actualmente vigente, que en su anexo, establece, en cuanto aquí interesa, un cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01, en el que se mantiene la indisponibilidad de dichos fondos.
8°) Que, tras la reseña de la normativa en juego, es preciso recordar la tradicional jurisprudencia del Tribunal cuya sintética formulación postula que las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por los otros poderes del Estado para adoptar decisiones que les son propias no están sujetas al control judicial (Fallos: 98:20; 147:403; 150:89; 160:247; 238:60; 247:121; 251:21; 275:218; 295:814; 301:341; 302:457; 303:1029; 308:2246; 321:1252, entre muchos otros). Por otro lado, todo lo relativo al ejercicio de las facultades privativas de los órganos de gobierno queda, en principio excluido de la revisión judicial. Ello no obsta a que se despliegue con todo vigor el ejercicio del control constitucional de la razonabilidad de las leyes y de los actos administrativos (Fallos: 112:63; 150:89; 181:264; 261:409; 264:416; 318:445); por ende, una vez constatada la iniquidad manifiesta de una norma (Fallos: 171:348; 199:483; 247:121; 312:826) o de un acto de la administración (Fallos: 292:456; 305:102; 306:126 y 400), corresponde declarar su inconstitucionalidad.
9°) Que se encuentra fuera de discusión en el caso la existencia de una crisis económica por lo que no cabe cuestionar el acierto o conveniencia de la implementación de medidas paliativas por parte del Estado. Pero ello no implica que se admita, sin más, la razonabilidad de todos y cada uno de los medios instrumentales específicos que se establezcan para conjurar los efectos de la vicisitud. Máxime cuando ha existido, en un breve período, una profusión de normas sobre el tema que, en algunos casos, más que propender a la fijación de pautas claras sobre la disponibilidad de las sumas depositadas en instituciones bancarias y financieras por los particulares ha generado un inédito y prolongado estado de incertidumbre.
En este contexto cabe recordar que esta Corte ha subrayado, en reiteradas oportunidades que, el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que, atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161; 313:1513 y 317: 1462). El Tribunal ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporaria y razonablemente los efectos de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76). En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76). La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (confr. Fallos: 243: 467; 323:1566).
10) Que, a la luz de los conceptos expuestos, corresponde decidir si la restricción impuesta por el decreto originariamente cuestionado con los alcances actualmente definidos por la resolución 23/2002 del Ministerio de Economía, resulta o no un ejercicio razonable de las facultades del Estado frente a la situación de grave crisis global económica y financiera.
En tal sentido, si bien es cierto que acontecimientos extraordinarios habilitan remedios extraordinarios, los mecanismos ideados para superar la emergencia están sujetos a un límite y éste es su razonabilidad, con la consiguiente imposibilidad de alterar o desvirtuar en su significación económica el derecho de los particulares. La limitación fijada por las sucesivas normas ya aludidas, muestra un ejercicio carente de razonabilidad de la facultad normativa tendiente a conjurar el trance. Ello es así pues tal restricción implica una violación a los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional en tanto desconoce el derecho de las personas a disponer libremente y en su totalidad de su patrimonio.
11) Que el derecho a disponer libremente de los fondos invertidos o depositados en entidades bancarias y financieras se sustenta, con independencia de los preceptos legales que puedan reconocerlo, en los principios de la Ley Fundamental; y no es dudoso que condicionar o limitar ese derecho afecta a la intangibilidad del patrimonio y obsta al propósito de afianzar la justicia. Tal afectación de los mentados principios constitucionales, dada la gravedad que reviste y la ausencia de razones decisivas que justifiquen la exigencia legal que la provoca, no puede entenderse como fruto de una reglamentación razonable de tales principios, ni encuentra respaldo, por ende, en el art. 28 de la Carta Magna (Fallos: 305:945, considerando 8°, último párrafo).
Tal circunstancia se aprecia nítidamente en la situación planteada en el sub lite, en donde las sucesivas reglamentaciones aludidas han excedido el marco de la delegación imponiendo condicionamientos y restricciones a la libre disposición de la propiedad privada de los particulares en abierta violación de las normas constitucionales mencionadas.
12) Que, en tal sentido, cabe recordar que esta Corte ha establecido que la facultad del Estado de imponer límites al nacimiento o extinción de los derechos, no lo autoriza a prescindir por completo de las relaciones jurídicas concertadas bajo el amparo de la legislación anterior, especialmente, cuando las nuevas normas causan perjuicios patrimoniales que no encuentran un justo paliativo (Fallos: 316: 1551; 318:1531 y sus citas y 1749, entre otros). De igual modo, el Tribunal subrayó que cuando bajo la vigencia de una norma el particular ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y los requisitos formales previstos en ella para ser titular de un determinado derecho, debe considerarse que hay derecho adquirido, porque la situación jurídica general creada por esa normativa se transforma en una situación jurídica concreta e individual en cabeza del sujeto que, como tal, se hace inalterable y no puede ser suprimida por ley posterior sin agravio del derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la Constitución Nacional (confr., entre muchísimos otros, Fallos: 314:1477; 316:2090 y 317:1462).
13) Que, en análogo orden de consideraciones, esta Corte señaló que ni el legislador ni el juez podrían, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior ya que, en ese caso, el principio de no retroactividad deja de ser una norma infraconstitucional para confundirse con la garantía de la inviolabilidad de la propiedad reconocida por la Ley Suprema (Fallos: 319:1915; 320: 31, 1796 y 2157).
14) Que, a la luz de los criterios jurisprudenciales mencionados se aprecia que en el caso, el actor ha sido víctima de la vulneración de su patrimonio, toda vez que la constitución de sus depósitos había sido efectuada bajo la vigencia de un régimen que garantizaba su inalterabilidad. Tal garantía, además, se había visto recientemente reforzada mediante las disposiciones de la ley 25.466 que, con carácter de orden público, consagró la intangibilidad de los depósitos, definiendo tal intangibilidad como la imposibilidad por parte del Estado de alterar las condiciones pactadas entre los depositantes y la entidad financiera, así como la prohibición de canjearlos por diferentes activos del Estado Nacional, de prorrogar su pago, o de reestructurar su vencimiento (arts. 1° a 4°), circunstancias que exceden en mucho las que se presentaron por cierto en la causa "Peralta" que se registra en Fallos: 313:1513. Ante ese cuadro de situación, tanto las restricciones impuestas por el decreto 1570/01 y sus posteriores reglamentaciones, como por la ley 25.561 de Emergencia Pública, en cuanto suspende la aplicación de la referida ley de intangibilidad (art. 15), han provocado una incuestionable modificación de las condiciones y presupuestos tenidos en mira por ahorristas e inversores al tiempo de efectuar sus operaciones bancarias lo que apareja un evidente desconocimiento de sus derechos adquiridos y, por consiguiente, una profunda e injustificada lesión a su derecho de propiedad.
15) Que, por lo demás, una justa apreciación del medio concreto elegido por la administración como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su razonabilidad, no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones es solo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas físicas y jurídicas ven cercenadas también la libre disponibilidad a la extracción íntegra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificación del régimen cambiario ?extremo que a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a la administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad? provoca un generalizado menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan singular situación, la restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no se advierte la proporcionalidad entre el medio elegido y el fin propuesto con su implementación para conjurar la crisis ya que no significa una simple limitación a la propiedad sino que, agregada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, como se recordó más arriba, el Estado no puede válidamente transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien común. La norma en cuestión afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como las previsiones del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica.
En las condiciones expuestas, corresponde desestimar el recurso interpuesto.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación,
se desestima el recurso interpuesto. Notifíquese y, previa devolución de los autos principales, archívese. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (según su voto)- ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1°) Que el Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. pide la intervención de esta Corte a raíz de la resolución dictada por el Juzgado Federal de Primera Instancia de la ciudad de Corrientes que dispuso como medida cautelar, la devolución a su vencimiento y por el total, de los depósitos a plazo fijo que el actor solicitó con fundamento en la inconstitucionalidad del decreto 1570/01.
2°) Que como surge de fs. 16 este Tribunal admitió legitimación a los peticionarios para ejercer la acción recursiva prevista en el art. 195 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Asimismo tuvo por interpuesto el recurso con los efectos suspensivos sobre la resolución dictada establecidos en la norma, sin perjuicio de lo que en definitiva corresponda decidir sobre el fondo de las cuestiones planteadas.
3°) Que corresponde delimitar en qué medida ha quedado abierta la jurisdicción de esta Corte para conocer del caso. La norma procesal habilitante se refiere exclusivamente a la potestad del Tribunal para entender respecto de medidas cautelares dictadas aun por quien no reviste la calidad de tribunal superior de la causa en los términos del art. 14 de la ley 48. No obstante, de la lectura del fallo recurrido se desprende que la medida cautelar requerida y ordenada por el juzgador coincide con el objeto de la demanda, por lo que la resolución que declaró su viabilidad constituye un anticipo de jurisdicción e implica, por tanto, el juzgamiento del fondo del asunto (Fallos: 316:1833; 320:1633, entre muchos otros). De ahí que, ante esta singular situación, la competencia de esta Corte, no queda circunscripta al estrecho marco cognoscitivo de la cautela sino que se extiende también a lo que ha sido tema de fondo, esto es, al planteo concreto sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada y desde esta perspectiva, la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales involucradas, no ha de estar limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 312:529 y sus citas, entre muchos otros).
4°) Que cabe señalar, además, que en el transcurso del proceso, han sido dictadas nuevas normas sobre la materia objeto de esta litis por lo que, de conformidad con reiterada doctrina de esta Corte, su decisión deberá atender también a las modificaciones introducidas por esos preceptos en tanto configuran circunstancias sobrevinientes de las que no es posible prescindir (Fallos: 308:1489; 312:555; 313:1753; 315:123, entre muchos otros).
5°) Que el decreto 1570/01, en su art. 2°, inc. a, prohibió "los retiros en efectivo que superen los pesos doscientos cincuenta ($ 250) o dólares estadounidenses doscientos cincuenta (u$s 250), por semana, por parte del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad financiera". El actor planteó la inconstitucionalidad de dicha norma por cuanto le impedía disponer de la totalidad de los depósitos de los cuales es titular por ser contraria al art. 17 de la Constitución Nacional y a la ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos. En el caso, por lo demás y a diferencia de lo ocurrido en la causa B.1141 XXXVII PVA "Banco de la Ciudad de Buenos Aires s/ solicita se declare estado de emergencia económica", fallada el 28 de diciembre de 2001, el titular de los fondos aún no ha visto satisfecha su pretensión.
6°) Que, con posterioridad, la ley 25.557, sancionada el 20 de diciembre de 2001 y promulgada el 6 de enero de 2002, en su art. 3°, estableció que las disposiciones de su normativa no implicaban ratificación ni expresa ni tácita de los decretos 1570/01 y 1606/02.
A su turno, el 6 de enero de 2002 fue sancionada y promulgada parcialmente la ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario. Dicha norma, en su art. 1°, declaró "con arreglo en el art. 76 de la Constitución Nacional, la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades comprendidas en su texto, hasta el 10 de diciembre de 2003, con arreglo a las siguientes bases: 1) proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios, 2) reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el nivel de empleo y de distribución de ingresos, con acento en un programa de desarrollo de las economías regionales, 3) crear condiciones para el crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública, 4) reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en el art. 2°".
De las diversas disposiciones de la ley, se desprende que la delegación normativa conferida al Poder Ejecutivo, ha quedado circunscripta a "establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras y dictar regulaciones cambiarias" (art. 2°), a reestructurar "las deudas con el sector financiero" (art. 6°, segundo párrafo), "establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras" (art. 6°, párrafo tercero) y disponer las medidas tendientes a preservar el capital perteneciente a los ahorristas." (art. 6°, párrafo 5°).
7°) Que, posteriormente, el decreto 71/2002, reglamentario del régimen cambiario establecido por la ley 25.561 facultó, en su art. 5°, al Ministerio de Economía a reglamentar la oportunidad y modo de disposición por sus titulares de los depósitos en pesos o en divisas extranjeras; pauta modificada a su vez por el decreto 141/02 en cuanto a la devolución de saldos en monedas extranjeras.
Sobre la base de las atribuciones conferidas en la normativa recientemente indicada, el Ministerio de Economía dictó la resolución 18/2002, del 17 de enero de 2002, la cual ha sido reformada por la 23, del 21 de enero de 2002, actualmente vigente, que en su anexo, establece, en cuanto aquí interesa, un cronograma de vencimientos reprogramados de los depósitos existentes en el sistema bancario a la fecha de su entrada en vigencia, bajo el régimen del decreto 1570/01, en el que se mantiene la indisponibilidad de dichos fondos.
8°) Que se encuentra fuera de discusión en el caso la existencia de una crisis económica sin precedentes en la historia argentina por lo que no cabe cuestionar el acierto o conveniencia de la implementación de medidas paliativas por parte del Estado. Pero ello no implica que se admita, sin más, la constitucionalidad de todos y cada uno de los medios instrumentales específicos que se establezcan para conjurar los efectos de la vicisitud.
9°) Que esta Corte ha abordado con extensión la cuestión de la constitucionalidad del ejercicio de las facultades del Estado en situación de emergencia en el caso registrado en Fallos: 313:1513. Allí, en lo esencial, se sostuvo que cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos, ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la Constitución Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis. Se dijo también que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto.
10) Que para que la sanción de una ley de emergencia esté justificada ?precisó esta Corte? es necesario: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria.
11) Que la restricción del ejercicio normal de los derechos patrimoniales tutelados por la Constitución, debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la substancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales.
12) Que en tiempos de graves trastornos económico _ sociales, ?advirtió? el mayor peligro que se cierne sobre la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que deriva de una transitoria postergación de las más estrictas formas legales, sino el que sobrevendría si se lo mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellos, que han sido fecundos para épocas de normalidad y sosiego suelen adolecer de patética ineficiencia frente a la crisis. En momentos de perturbación social y económica, y en otras situaciones semejantes de emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad.
13) Que, por último y como se sostuvo en el recordado precedente, no hay violación del art. 17 de la Constitución cuando por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad
14) Que, ni aun con la extensión reconocida en el caso recién citado a los poderes del Estado para afrontar emergencias de carácter económico, las disposiciones cuestionadas en el sub judice pueden reputarse compatibles con la Constitución Nacional.
En efecto, y contrariamente a lo que ocurría en Fallos: 313:1513, no se preserva sino que se destruye "el valor...de la moneda" que "es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en conclusiones equivocadas" (considerando 55).
15) Que, por lo demás, una justa apreciación del medio concreto elegido por el Estado Nacional como paliativo de la crisis a fin de decidir sobre su compatibilidad constitucional no puede ser examinada con prescindencia del conjunto de las medidas adoptadas. Desde tal enfoque, es menester destacar que la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones es sólo una de las variadas restricciones al uso y goce de los recursos monetarios amparados por el derecho a la propiedad desde que la generalidad de las personas físicas y jurídicas ven cercenadas también la libre disponibilidad a la extracción íntegra de los importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones. Todo ello sumado a la modificación del régimen cambiario ?extremo cuya validez a esta Corte no le compete juzgar desde que no es materia de debate en el presente y en tanto el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a los otros poderes del Estado en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad? provoca un generalizado menoscabo en la situación patrimonial del conjunto social. Frente a tan singular realidad, la restricción imperante en relación con los depósitos bancarios adolece de irrazonabilidad toda vez que no significa una simple limitación a la propiedad sino que, sumada al resto de las medidas adoptadas, coadyuva a su privación y aniquilamiento. El efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia ya que aun en estas situaciones, como se recordó más arriba, el Estado no puede válidamente transponer el límite que señala el art. 28 de la Constitución Nacional y preterir su inexcusable rol como gestor del bien común. La norma en cuestión afecta, por tanto, en forma directa e inmediata las garantías reconocidas por los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional así como las previsiones del art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica.
16) Que, en las condiciones expuestas, corresponde desestimar el recurso interpuesto.
Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se desestima el recurso interpuesto. Notifíquese y, previa devolución de los autos principales, archívese. CARLOS S. FAYT.
ES COPIA
Respuestas