fallos
hola gente
alguien tiene idea donde puedo encontrar estos fallos? los busco en la pagina de la corte de nacion y provincia y nada
"Dibur, jose N c/ Molinas, Ricardo F" CSJN 14/12/89
"Molinas, Ricardo Francisco c/ Poder Ejecutivo Nacional s/amparo" CSJN
saludos
alguien tiene idea donde puedo encontrar estos fallos? los busco en la pagina de la corte de nacion y provincia y nada
"Dibur, jose N c/ Molinas, Ricardo F" CSJN 14/12/89
"Molinas, Ricardo Francisco c/ Poder Ejecutivo Nacional s/amparo" CSJN
saludos
Respuestas
EJA Moderador
Creado: 02/05/09
1ª parte:
Corte Suprema
24/09/1991
Molinas, Ricardo Francisco v. Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo.
JA 1991-IV-253. Fallos 314:1091
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 24 de septiembre de 1991.
Vistos los autos: "Molinas, Ricardo Francisco c/Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo".
Considerando:
1º) Que el actor dedujo demanda de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional peticionando que se declare que el decreto 265/91 del Poder Ejecutivo Nacional -que dispuso separarlo del cargo de Fiscal General de Investigaciones Administrativas- lesiona los derechos y garantías constitucionales que surgen de los arts. 18, 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional. Solicitó, asimismo, que se ordene el cese de los efectos de la medida y, en consecuencia, su inmediata reposición en el cargo. La Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la anterior instancia, declaró la nulidad absoluta del decreto 265/91 sobre la base de "a) la falta de juicio político previo a la remoción dispuesta; b) la falta de causa que justifique la sanción; c) la falta de sumario administrativo que garantizara el ejercicio de derecho de defensa del actor" (fs. 127/137 vta.). Contra esa decisión se interpusieron los recursos extraordinario de fs. 141/191 y fs. 207/223, concediendo el a quo el que fue promovido por el Poder Ejecutivo Nacional.
2º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de normas y principios constitucionales y de leyes federales, como lo son la 21383 y la 23774, así como también la validez de actos de autoridad nacional dictados en su virtud; y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que el apelante funda en ellos (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
3º) Que la crítica vertida en torno a la procedencia, en el caso, de la vía del amparo escogida no puede prosperar. En efecto, las particulares circunstancias que rodean la causa sub examine -en especial, los efectos inmediatos que sobre la situación del actor tiene el acto administrativo cuestionado, la difícil reparación de la supuesta lesión de su derecho subjetivo a través de la vía ordinaria y la, en principio, razonablemente fundada invocación de una ilegalidad manifiesta en el decreto 265/91 tornan, a pesar de su naturaleza excepcional, formalmente admisible la acción intentada, máxime teniendo en cuenta la importancia institucional del tema en debate, que exige una rápida solución. Rechazar en esta causa la procedencia formal de la acción de amparo, luego de tramitadas las dos instancias anteriores en las que se produjo un debate adecuado y cuando el Tribunal cuenta con elementos suficientes para resolver la cuestión, significaría un dispendio de actividad jurisdiccional contradictorio con el mencionado interés institucional en juego.
4º) Que la primera cuestión de fondo a resolver en el presente caso consiste en determinar si la remoción del Fiscal General de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas únicamente puede efectuarse mediante el procedimiento establecido por los artículos 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional, o si como ha ocurrido en la especie puede ser desplazado por decreto del Poder Ejecutivo Nacional.
5º) Que esta Corte, en su anterior integración, tuvo ocasión de examinar el status jurídico de dicho funcionario, así como la estructura y funciones del organismo a su cargo, al resolver la causa C.82.XXII "Cagliotti, Carlos N. s/ querella c/ Molinas, Ricardo F. por delito de injurias", sentencia del 1 de noviembre de 1988, cuyas conclusiones no comparte el Tribunal en su actual composición en cuanto a los alcances que allí se le otorgan al artículo 45 y concordantes de la Constitución Nacional, lo que torna necesario un nuevo y amplio examen de la situación jurídica de su titular.
6º) Que, en ese orden de ideas, debe señalarse que el Fiscal General no goza de inmunidad en los términos del artículo 45 de la Constitución Nacional porque los únicos magistrados y funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político son los que enumera esa norma y una ley de rango inferior no puede crear más inmunidades que las que contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear otras inmunidades no instituidas por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede conferir la Ley Fundamental. A ello se agrega que la circunstancia de que el funcionario inicialmente aludido haya sido nombrado con acuerdo del Senado no supone que para su remoción deba aplicarse el procedimiento establecido por el citado artículo 45.
Esta interpretación debe mantenerse en el ámbito estricto de la regla constitucional, porque si se admitiese la discrecionalidad del Congreso para determinar de antemano quiénes gozarán del privilegio derivado de ese status hasta que se levante su inmunidad, se vulneraría el principio de igualdad ante la ley, que es derivación directa del sistema republicano adoptado por la Constitución Nacional.
7º) Que los eventuales cuestionamientos que pudiera suscitar esta línea de razonamiento con relación al caso se disipan al advertir que la estabilidad concedida a los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sólo está prevista para sus jueces (artículo 96), por lo que las argumentaciones apoyadas en torno de la estabilidad del Procurador General -al cual reenvían las invocadas por el interesado- carecen de sustentación adecuada para las finalidades que se alegan.
8º) Que, en consecuencia, no cabe sino concluir que al Fiscal General de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas no le corresponde el procedimiento del juicio político y que tampoco goza del privilegio de estabilidad especial que la Constitución Nacional asegura a otros funcionarios.
9º) Que, en tales condiciones, es forzoso admitir que la remoción de quien ocupa el cargo de que se trata puede ser dispuesta mediante un acto emanado del Poder Ejecutivo Nacional, a quien la ley orgánica acuerda la potestad de designarlo (art. 2º de la ley 21383), ya que, como se vio, no es posible suponer que se trate de un funcionario absolutamente inamovible a perpetuidad, porque ello sería contrario a la letra y al espíritu de la propia Constitución (artículos 1, 16, 29, 33, 96 y concordantes).
10) Que dicha atribución tiene sustento en las facultades que, en su art. 86, la misma Ley Fundamental asigna al Presidente de la Nación, quien, como "jefe supremo" tiene a su cargo la "administración general del país" (inc. 1º); potestad que no puede ser retaceada, disminuida ni limitada por el Congreso Nacional, incorporando casos para los que se requiere juicio político cuando la Constitución así no lo establece, sin agravio del principio de separación de los poderes. La "invasión" que se manifiesta mediante la injerencia de un poder en la esfera exclusiva de otro concreta así un acto inocuo por ese vicio -competencia exclusiva de otro órgano del estado-, y por eso mismo, privado de todo efecto jurídico.
11) Que, conforme con estos principios, las disposiciones legales que excluyan a distintos funcionarios -con la jerarquía del sub examine- de las potestades conferidas por el artículo 86, otorgándoles estabilidades no previstas por la misma Constitución, carecen de toda eficacia, lo que así debe declararse respecto del caso planteado; sin que pueda obviarse señalar que el recurrente no ha planteado la inmunidad del acto a toda revisión judicial, pues por el contrario, lo ha reconocido en sus diversas presentaciones.
12) Que, en estas condiciones, toda vez que el Presidente de la Nación, por definición constitucional, es el órgano encargado de valorar la "buena conducta" del Fiscal General de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (requisito contemplado en el art. 2º de la ley 21383), la segunda cuestión relevante consiste en determinar si el acto por el que se dispuso la separación del funcionario contó con una motivación adecuada a ese marco o si, por el contrario esa exigencia no fue satisfecha, apreciación para la cual es esencial atender a las circunstancias comprobadas de esta causa.
13) Que, en efecto, admitida la facultad del Poder Ejecutivo para disponer la remoción del actor y atendiendo a que el debate abierto en las presentes actuaciones brindó posibilidades de audiencia y prueba en la instancia judicial que bastan para asegurar la garantía de la defensa (doctrina de Fallos: 301:410) e impiden invocar una lesión en el ejercicio de ese derecho con respecto al agravio derivado del acto impugnado, corresponde examinar si el decreto 265/91 se ajustó a las específicas exigencias de la ley 21383 en lo atinente a la causal de remoción que ella contempla, en armonía con las disposiciones constitucionales que rigen el accionar de este Poder del Estado.
Al respecto, cabe señalar que el accionante fundó su pretensión en que el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 265/91 arbitrariamente, "sin ningún fundamento fáctico, en forma intempestiva y sin trámite administrativo previo alguno que hubiese permitido al suscripto tomar intervención y conocimiento" (fs. 1 vta.). A su vez, el Poder Ejecutivo, al producir el informe previsto en el artículo 8 de la ley 16986, negó la arbitrariedad imputada y sostuvo que la separación impugnada se había fundado en diversos hechos que comprometían la responsabilidad personal del funcionario al impedir, sin excusarse como hubiera correspondido, la debida investigación administrativa en tomo del procesamiento del Dr. Horacio Molinas, quien se desempeñaba en el organismo siendo hijo de su titular, todo lo cual provocó un grave conflicto que culminó con la separación de los señores Fiscales Adjuntos; marco en el cual el Poder Ejecutivo recibió la Comunicación del Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional Nº 1 en la que se le hacía saber que el Dr. Ricardo Francisco Molinas había sido citado en los términos del artículo 236, primera parte, en orden a los delitos de supresión de instrumento público e incumplimiento del deber de promover denuncia, tipificados por los artículos 274, 294 y 298 del Código Penal (fs. 42 vta./44 vta.).
Corrido traslado de dicho informe, el accionante no negó ni la existencia de los hechos allí aludidos, ni la fidelidad de la relación referente a su situación en los procesos criminales aludidos, ni la interferencia de su accionar en la investigación propiciada por funcionarios de su dependencia respecto a los acontecimientos que comprometían seriamente la actuación de su hijo en el organismo a su cargo, limitándose a insistir en la omisión del procedimiento previsto en el artículo 45 de la Constitución Nacional -o, en su caso, del sumario previo- y sosteniendo la imposibilidad de examinar otras motivaciones que no fueran, exclusivamente, las señaladas en el decreto impugnado (fs. 61/64 vta.); sin aludir tampoco a las pruebas o defensas de las que se habría visto privado por las irregularidades que imputa, ni acerca de cuál hubiese podido ser su influencia en la decisión del asunto (Fallos: 306:467), cuestiones de significativa relevancia para la decisión del asunto (Fallos: 306:467, considerando 6º).
14) Que, con estos antecedentes, no aparece arbitrario que se hubiere dispuesto aquella medida, si se tiene en cuenta que fue adoptada ante la noticia del procesamiento del actor en una causa en la que se investigaban irregularidades directamente relacionadas con el ejercicio de su función, y en presencia de una conflictiva situación contemporáneamente desatada en el organismo a su cargo, que cobró notoriedad y que también lo involucraba, circunstancias que aparecen expresadas con insoslayable nitidez en los considerandos del decreto 265/91 y en los de su antecedente inmediato, el decreto 260/91, emitido el día anterior y al que no cabe escindir de aquél cuando se examina el contexto en el que se dispuso la remoción del actor.
Ello es así por cuanto la conducta que se juzgó incompatible con los requerimientos del art. 2º de la ley 21383, debe ser entendida en función de las graves responsabilidades que pesan sobre el Fiscal General y en la medida de su inevitable incidencia en el desempeño de la delicada labor de control que la ley le ha confiado. Todo lo cual acuerda suficiente fundamento a las razones de prudencia invocadas como determinante de la remoción.
15) Que, por lo demás, el temperamento que descarta la posibilidad de que se haga mérito en el caso de tales motivos -que razonablemente contribuyen a justificar la separación impugnada-, encuentra decidido obstáculo en la normativa de directa aplicación al caso. En efecto, al ser requerido "a la autoridad que corresponda un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de la medida impugnada" (art. 8º, primer párrafo, de la ley 16986), no es admisible que se pueda sostener luego que parte de su contenido deba quedar al margen de la consideración judicial, cuando precisamente ello hace a la estructura concebida para ese particular proceso.
16) Que, por otro lado, una cuestión de tanta importancia como es la aptitud de una persona para continuar ocupando el cargo del Fiscal General de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, cuya competencia funcional consiste en vigilar la vigencia de la regla moral en los agentes de la Administración Pública, no puede resolverse por razones formales. Es aquí de inexcusable aplicación la conocida doctrina elaborada por esta Corte a partir del caso "Colalillo" (Fallos: 238:550) en torno al "exceso ritual manifiesto", no compatible con el buen servicio de justicia en tanto reconoce base constitucional la necesidad de acordar primacía a la verdad jurídica objetiva. Así no es admisible prescindir, en el caso, por pruritos de aquella índole de los motivos expuestos en el punto IV. 1. del informe del Procurador del Tesoro de la Nación, lo que configura ese vicio en su grado máximo, al suprimir de la consideración judicial, para apreciar la razonabilidad de la separación del Fiscal General, los hechos señalados en el considerando 13º que, como allí se subraya, no fueron objeto de negativa alguna, ni genérica ni mucho menos circunstanciada. Omisión que no puede dejar de ponderarse, no solamente en mérito de lo dispuesto por los artículos 163, inciso 5º, último párrafo del Código Procesal, y 17 de la ley 16986, sino porque la función que el accionante procura conservar exige una transparencia de conducta que excluye su silencio acerca de tan graves imputaciones, como una regla virtual de incontrastable evidencia.
17) Que, la tercera cuestión propuesta, la falta de sumario administrativo, resulta ineficaz para alterar en el caso el sentido de la decisión que se adopta pues, como lo ha declarado este Tribunal, para poner en ejercicio un poder conferido por la Constitución a cualquiera de los órganos del gobierno nacional es indispensable admitir que éste se encuentra autorizado a elegir los medios que a su juicio fuesen los más conducentes para el mejor desempeño de aquéllos, siempre que no fuesen incompatibles con alguna de las limitaciones impuestas por la misma Constitución (Fallos: 154:192). No obstante lo cual corresponde reiterar que, en el caso, la cuestión resulta abstracta pues el hecho invocado en el Decreto 265/91 para justificar la separación -el procesamiento del Fiscal- y los demás señalados en el informe del Procurador del Tesoro, no han sido negados por el afectado, lo que constituiría al sumario en un recaudo de inútil elaboración.
18) Que, por otra parte, a la fecha de la sanción y ejecución del decreto 265/91, el régimen de remoción del Procurador General de la Nación tampoco se encontraba regulado bajo ninguna otra formalidad especial, estado de cosas que no se ha modificado en la actualidad, resultando inadmisible que se pretenda encuadrar este supuesto en el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública previsto en la ley 22140 -sancionado en armonía con la garantía consagrada en el artículo 14 bis de la Constitución- pues la jerarquía del funcionario de que se trata, la índole de sus funciones y el ámbito de su actuación lo excluyen de su ordenamiento (arts. 1º y 2º, inc. a).
19) Que, en estas condiciones, tratándose de un acto administrativo dictado en ejercicio de actividades no regladas -legítimo en cuanto a la competencia del órgano, por las razones desarrolladas ut supra- cabe señalar que no le caben reproches en cuanto a su oportunidad, mérito o conveniencia, puesto que frente a la gravedad de las imputaciones que cuestionaban la "buena conducta" del señor Fiscal Nacional -que no fueron negadas por el interesado en el curso de este proceso-, seleccionar la separación del funcionario entre las opciones posibles abiertas a su potestad discrecional, descartando la suspensión u otras sanciones menores, no aparece configurada como arbitraria ni excesiva, ante el objeto específico de sus funciones, como guardián de la regla moral en sede administrativa.
20) Que, sin perjuicio de las conclusiones alcanzadas precedentemente, es necesario puntualizar que como el procesamiento o llamado a prestar declaración indagatoria es una resolución que no causa estado, su invocación -alegada entre los fundamentos del decreto 265/91 para proceder a la remoción del Fiscal General-, de ningún modo puede afectar la presunción de inocencia que garantiza el artículo 18 de la Constitución Nacional, sólo susceptible de ser alterada por una sentencia de condena.
Sin embargo, la fundada sospecha que recae sobre un funcionario público de haber cometido delitos dolosos contra la administración pública y la fe pública, derivada del dictado del auto de procesamiento, es causa suficiente y razonable para que resulte inadmisible la permanencia en su función del titular de un organismo que, como la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, tiene a su cargo la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la Administración Nacional, de sus entidades descentralizadas, de las empresas del Estado o de propiedad del Estado, y, entre otras funciones, debe denunciar ante la justicia competente los hechos que como consecuencia de las investigaciones practicadas, sean considerados como presuntos delitos (confr. ley 21383 ). Se trata, en consecuencia, de actos que por su naturaleza producen graves e irreparables daños a los valores que la Constitución Nacional busca salvaguardar cuando atribuye y distribuye las competencias de los funcionarios públicos (Fallos: 305:1751); todo lo cual acuerda suficiente fundamento a las razones de prudencia invocadas como determinantes de la remoción.
21) Que, por último, no es ocioso poner de relieve que la suerte de la decisión del conflicto aquí planteado viene impuesta por el inequívoco contenido de las normas involucradas, tal cual lo que resulta de sus textos explícitos; no de los que podrían o -tal vez- deberían contener, extremo que está vedado a los jueces valorar. Hubiera sido posible que los constituyentes crearan cargos, en el seno de la administración, inmunes al poder atribuido al Ejecutivo; sin embargo esa posibilidad no ha sido recogida en nuestro ordenamiento vigente, a cuyo contenido los jueces deben subordinarse, pues de otro modo quebrarían el orden jurídico que -precisamente- están llamados a hacer cumplir.
22) Que en este orden de ideas, esta Corte ha sostenido desde antiguo que la misión más delicada de los jueces es saber mantenerse dentro de su órbita, sin menoscabar las funciones que incumben a otros poderes del Estado de modo de preservar el prestigio y la eficacia del control judicial evitando así enfrentamientos estériles (Fallos: 155:248; 254:43; 263:267; 282:392 y, en igual sentido, C.761.XXI. "Cohen, Rafael c/ Instituto Nacional de Cinematografía s/ nulidad de resolución", del 13 de marzo de 1990, y sus citas).
23) Que, de este modo, resulta inadmisible desconocer la validez del decreto 265/91 en tanto constituye un acto del poder administrador -prudentemente cumplido en vista a las especiales circunstancias que lo rodearon-, a quien la Constitución se lo ha atribuido en forma exclusiva y excluyente; un temperamento diverso equivaldría tanto como suplantar la voluntad de aquél por la del órgano jurisdiccional con la consecuente lesión al principio de la división de poderes establecido en la Carta Fundamental.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario interpuesto por el Poder Ejecutivo Nacional, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la acción de amparo planteada a fs. 2/4. Notifíquese y devuélvase.
RICARDO LEVENE (H) - MARIANO AUGUSTO CAVAGNA MARTÍNEZ RODOLFO C. BARRA - CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO (en disidencia) - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia) - JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR - ANTONIO BOGGIANO.
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1º) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal Contencioso Administrativo confirmó la sentencia del juez de primera instancia que había hecho lugar a la demanda de amparo promovida por el Dr. Ricardo Molinas contra el Poder Ejecutivo Nacional y declarado, en consecuencia, la nulidad del decreto 265/91 con el alcance establecido en el art. 1050 del Código Civil, ordenando al señor presidente de la Nación que reincorporara al actor en el cargo del que lo privó dentro del quinto día de quedar firme el pronunciamiento. Contra esa decisión, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario que le fue concedido.
2º) Que el a quo entendió en su sentencia que los agravios vertidos con relación a la aptitud de la vía procesal elegida no eran atendibles pues se sustentaban en cuestiones ajenas al presente proceso y por otra parte resultaban contradictorios con la postura asumida por el apelante con relación a la gravedad de los hechos en que se sustentaba el decreto aquí cuestionado y la consecuente falta de necesidad de prueba. Recordó asimismo la doctrina de esta Corte sobre el punto expuesta en la causa: P.137.XXIII. "Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional", del 27 de diciembre de 1990. En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que el titular de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas debió haber sido removido por juicio político; agregó que aunque así no fuera, el acto impugnado era igualmente nulo por cuanto carecía de causa, a más de que para disponer la cesantía del actor era necesaria la formación de un sumario, cuya ausencia determina idéntica solución.
3º) Que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente procedente pues se encuentra en tela de juicio la interpretación de normas federales y la decisión recurrida ha sido contraria a los derechos que el apelante fundó en ellas.
4º) Que el primer agravio del Estado Nacional se centra en la admisión formal de la acción de amparo, tema que el apelante relaciona con la autonomía que la sentencia atribuye a las tres causales de nulidad del acto cuestionado en autos. Si bien es cierto que, como lo sostiene el Estado Nacional, la necesidad de juicio político para la destitución del actor descartaría las otras dos causales de nulidad del acto impugnado, ello no autoriza a descalificar el pronunciamiento recurrido como se pretende, a poco que se repare que como expresamente lo indica el a quo, el estudio de aquellas sólo se efectúa para el supuesto hipotético de que no se considere procedente aquel temperamento (confr. considerando séptimo).
5º) Que en cuanto a la aptitud del remedio regulado por la ley 16986, los agravios del apelante encuentran adecuada respuesta en el pronunciamiento de esta Corte en la causa ("Peralta", cit.), a cuyas consideraciones corresponde remitir a fin de evitar repeticiones innecesarias. Cabe aquí también sostener, como lo hizo el Tribunal en esa oportunidad, que no se advierte en la especie la necesidad de mayor sustanciación y prueba para resolver una cuestión eminentemente de derecho y que hace, esencialmente, al procedimiento legalmente aplicable para proceder a la remoción del actor. Por otra parte, el apelante omite indicar en su recurso las cuestiones de hecho que -según sostiene- deberían ser materia de prueba.
6º) Que con relación a la necesidad del juicio político el a quo entendió que ella resulta con claridad de lo dispuesto por la ley 21383 , sin que exista un necesario paralelismo entre ese mecanismo de remoción y el acuerdo del senado como requisito para la designación. Sostuvo que la remisión contenida en el art. 2 de esa ley al procedimiento establecido para la remoción del Procurador General de la Nación importa un reenvío recepticio, que determina que la norma reenviada pierda su autonomía, convirtiéndose en un elemento que pasa a integrar la ley reenviante y funciona como un mecanismo apto para incorporar contenidos normativos extraños. En otros términos, el contenido de la primera integra la segunda que sólo evita su reproducción material. En la especie, la ley 21383 reprodujo materialmente el requisito exigido por el art. 21 del decreto-ley 1285/58 y sus modificaciones congelando su contenido frente a cualquier alteración que ellas pudieran sufrir, criterio que coincide con la doctrina de este Tribunal que cita en la causa "Cagliotti, Carlos s/ querella c/ Molinas Ricardo", sentencia del 1 de noviembre de 1988. Concluye, en este aspecto, en que la sustitución del art. 21 del decreto ley 1285/58 por la ley 23744 no incide en el régimen de remoción del Fiscal General definitivamente fijado por la ley 21383 .
7º) Que en oportunidad de resolver la causa citada en el considerando anterior, esta Corte expresamente se pronunció sobre el punto que aquí interesa, esto es, el status jurídico del Fiscal General de Investigaciones Administrativas y la aplicación a su respecto de las prescripciones contenidas en los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional (considerando sexto). Sostuvo el Tribunal en esa oportunidad que a pesar de los cambios estructurales que experimentó la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas desde su nacimiento en 1962, ha permanecido incólume el propósito de su creación expresado en los considerandos del decreto-ley 11265 del 24 de octubre de aquel año. La investigación de los actos de los funcionarios públicos y la calificación de su conducta forma parte de la función permanente del Estado de velar por el cumplimiento de las leyes y por la observancia de las normas de moralidad que posibilitan la convivencia pacífica y digna. Esa tarea dentro de nuestra organización republicana, que reserva al Poder Judicial la función represiva, debe ser confiada a un órgano permanente que actúe con independencia del Poder Ejecutivo y dotado de facultades que aseguren su eficacia.
Acorde con esa trascendente función, el primigenio estatuto otorgó al titular de dicho organismo la categoría jerárquica y presupuestaria de Fiscal de Cámara, requiriéndose para su designación el acuerdo del Senado de la Nación, requisito que ya se exigía en el art. 123 de la ley 1893 y que fue expresamente establecido para este magistrado por el decreto-ley 14096, del 26 de diciembre de 1962, modificatorio de las normas de creación de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. La hoy vigente "ley" 21383 lo equiparó para todos los efectos legales al Procurador General de la Nación (art. 1º ); manteniendo inalterable la indicación de que "permanecerá en sus funciones mientras dure su buena conducta" y, aunque no se refirió al acuerdo del Senado -por tratarse de una norma de facto- dejó. claramente establecido que sólo podrá ser removido por las mismas causas y mediante el mismo procedimiento previsto para el Procurador General de la Nación (art. 2º , párrafo segundo). Esto implicaba, en el remedo entonces instaurado de las instituciones republicanas, someterlo a las cargas y asegurarle las mismas garantías brindadas a los magistrados judiciales.
Esas connotaciones, inescindiblemente ligadas con la alta función de control que la ley ha puesto en manos de este organismo, entrañan, no sólo por el reenvío al art. 21 del decreto-ley 1285/58, sino por los mismos antecedentes legales de su creación, la aplicabilidad al sub lite de los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional respecto del Fiscal General.
8º) Que esta doctrina del Tribunal ha sido reiterada en la causa D.290.XXII "Dibur, José Nicasio su querella c/ Ricardo Francisco Molinas", pronunciamiento del 14 de diciembre de 1989, oportunidad en la que igualmente se señaló la intrascendencia a estos fines de las diferencias de carácter funcional entre la actividad de control que tiene asignada la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y la tarea judicial, diferencias que no entrañan de por sí una descalificación desde el punto de vista constitucional de las inmunidades que la ley ha acordado al titular del citado organismo, las que encuentran sustento en la trascendente labor que tiene encomendada la que, en última instancia, está destinada a instar y colaborar con el ejercicio de la función jurisdiccional propiamente dicha (confr. considerando séptimo). Ya con anterioridad este Tribunal había indicado que, al margen de las falencias e imperfecciones del régimen jurídico que lo rige, éste refleja la intención de incorporar a las instituciones nacionales un funcionario que defienda los intereses individuales y sociales al modo del "ómbudsman" establecido en numerosas legislaciones extranjeras (Fallos: 310:1510, considerando tercero).
9º) Que el establecimiento por vía legal del mismo mecanismo que el previsto por la Constitución Nacional respecto al medio de remoción de ciertos agentes públicos, no implica exceder los límites derivados de ella.
En efecto, las previsiones del llamado "juicio político" no crean en modo alguno inmunidades que no sean relativas en favor de los titulares de los Poderes del Estado, ni de los Ministros del Poder Ejecutivo, pues un concepto semejante es impropio de los magistrados y empleados de una Nación que ha optado por la forma republicana de gobierno: inmunidad absoluta y república son términos antitéticos. Lo que la Constitución establece es precisamente un instrumento de juicio que no se detiene ni aún ante los más altos magistrados nacionales.
El empleo de la misma herramienta que utilizó el constituyente por parte del legislador, no hace sino colocar ante elevados jueces a aquellos sobre los que pesa una elevada responsabilidad, de modo que no viola el principio constitucional de la igualdad ante la ley. Y la medida de esta responsabilidad ha sido, en el caso, decisión sopesada por el legislador atendiendo a criterios de mérito, oportunidad y conveniencia que está entre sus facultades evaluar.
Finalmente, debe agregarse que las responsabilidades cuyo juzgamiento corresponde a los jueces ordinarios tampoco se eliminan por aquel juicio, ni siquiera se incluyen en él (art. 52 de la Constitución Nacional). Aún es dable señalar que las exigencias formales para la acusación y eventual condena son menos rigurosas en el primer caso que en el segundo.
Si, de todas maneras, alguna duda pudiese abrigarse, la solución conveniente para un régimen republicano, en el concreto caso, es la que descansa en la inteligencia de las normas que mejor preserva la estabilidad de las instituciones, al mismo tiempo que hace efectiva la responsabilidad de los hombres.
10) Que ello resulta suficiente para desestimar las quejas relativas a la necesidad de que la dimisión del actor fuera el resultado de su juicio político, solución que se corrobora si se tiene en cuenta que no existe agravio alguno tendiente a cuestionar los fundamentos que permitieron al a quo concluir en la subsistencia de ese requisito con posterioridad a la reforma introducida por la ley 23774 al decreto-ley 1285/58. Así, el apelante se limita a sostener que el reenvío establecido por el art. 2 de la ley 21383 es de carácter formal, sin hacerse cargo de ninguno de los argumentos expuestos por el tribunal de grado como sustento de la solución opuesta.
Por lo demás, no puede buscarse el fundamento de la alegada facultad del Poder Ejecutivo en el inciso 10 del art. 86 de la Constitución Nacional porque, ante la caracterización de este alto funcionario antes reseñada, parece francamente un despropósito incluirlo entre los allí enunciados "empleados de la administración", y no sólo por su jerarquía institucional, sino, más bien, porque una de las funciones primordiales que la ley le ha asignado al Fiscal General consiste, precisamente, en "promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la administración nacional..." (art. 3 , inc. a, ley 21383). Resulta, pues, un sinsentido incluir en el ámbito del significado de la expresión constitucional a quien explícitamente la ley ha puesto fuera de esa referencia, como órgano de contralor de la conducta de tales "empleados". Y el contrasentido sería mayor si se advierte que las atribuciones de contralor de la Fiscalía se extienden a los Ministros, Secretarios de Estado y otros funcionarios (arts. 6 , inc. a) y 11 de la ley 21383) que por su jerarquía se encuentran excluidos del régimen jurídico aprobado por la ley 22140 (art. 2), lo que pone en evidencia la inaplicabilidad de dicho régimen al Fiscal General. Del mismo modo, no resulta suficiente para fundar la alegada facultad presidencial el carácter de Jefe Supremo de la Nación que le asigna el art. 86, inc. 1º, de la Constitución Nacional. No obstante el carácter de Jefe de la Administración del Presidente -quien no sólo es agente de las decisiones del Congreso sino que tiene poderes propios- existe la posibilidad de que en ocasiones señaladas el Congreso asegure el cumplimiento de sus decisiones encomendándolas a cuerpos determinados cuyas facultades fija.
Así se ha entendido que debía actuar cuando ha creado organismos -en especial de control o de carácter jurisdiccional- respecto a los cuales se ocupó de señalar especialmente los límites precisos del ámbito en que actuarían con independencia del Poder Ejecutivo, como ocurre con los "tribunales administrativos" en general. En todos estos casos importa esencialmente la libertad de criterio con que tales entes ejercen su actividad, en relación particularmente a la "Administración", en tanto organización que tiene como jefe al Presidente. Cuando el interés de la institución de tal ámbito de libertad cesa, no hay obstáculos en insertar a tales entes en aquel cuerpo general, que por otra parte, suele proveerles del apoyo necesario para su funcionamiento. Pero de esta acción de sostén y apoyo no cabe extraer una subordinación desnaturalizante de la decisión legislativa, como sería la de afirmar que por tal "inclusión" en la administración -que en la especie se admite sólo por vía de hipótesis-, en su tarea se encuentran ellos "integrados" a ésta de modo que deban acatar las órdenes y admitir la supervisión de la administración en aquellas de sus decisiones que deben tomar libremente.
Estas consideraciones son particularmente aplicables en la especie si se tiene en cuenta la función antes recordada de la Fiscalía, que consiste justamente en el control de la administración. La forma y las causales de remoción de su titular previstas por el legislador tienen, entonces, la obvia finalidad de preservar su independencia, único modo posible de garantizar el cumplimiento de la delicada tarea que le ha sido encomendada.
11) Que las normas de la ley 20677, en cuanto excluyen del requisito del acuerdo del Honorable Senado de la Nación a funcionarios distintos de aquéllos para cuya designación lo prevé la Constitución Nacional, no aporta elemento alguno que permita esclarecer el punto aquí en debate.
En efecto, como lo señaló esta Corte en los precedentes citados en los considerandos, las disposiciones legales que regulan la organización de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas expresamente prevén que la designación de su titular se hace por decreto del Poder Ejecutivo Nacional. No hay, en este aspecto, remisión alguna a la regulación legal de otros funcionarios, sino una expresa y específica previsión sobre la modalidad de la designación del citado funcionario. En cambio, sí existe remisión en punto a la forma de la remoción del citado funcionario que, de conformidad con la citada doctrina de este Tribunal, exige el juicio político.
Ello permite arribar a una conclusión que se deriva, por otra parte, de expresas disposiciones de nuestra Ley Fundamental: no existe -al menos en términos absolutos- necesaria correlación entre el procedimiento de designación y el de remoción de los funcionarios públicos. Que esa no ha sido, en la especie, la intención del legislador parece evidente pues, de lo contrario, hubiera resultado suficiente la remisión a la situación del Procurador General en ambos aspectos, o la regulación específica de ambos aspectos, camino por el que no optó. Antes bien, frente a la expresa previsión de un mecanismo que excluye la intervención del Congreso para la designación, remitió a normas que conducían al "juicio político" al regular su remoción.
Este razonamiento se compadece, por otra parte, con diferencias que se encuentran en la Constitución Nacional. Ella prevé el juicio político como medio de remover al presidente y vicepresidente, e igualmente a los ministros (art. 45) funcionarios que son designados sin el requisito del acuerdo del Senado (art. 86, inc. 10). A la par, existen funcionarios para cuyo nombramiento es necesario este último requisito (art. 86, incs. 10 y 16) y que, sin embargo, no resultan pasibles de aquel enjuiciamiento. La desvinculación entre ambos procedimientos hace admisibles regulaciones legales que contengan una o ambas de las previsiones mentadas y, en el caso en examen, que modificaciones legales que pudieran afectar el modo de designación del Procurador General de la Nación, no extiendan su virtualidad de manera de alterar una concreta exigencia prevista por las leyes, de modo claro y reiterado, en relación a la remoción del Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas.
12) Que, finalmente, debe indicarse que es claro que no hay en nuestra Constitución derechos absolutos, así como que las leyes pueden ser cambiadas, sin que existan derechos adquiridos a su perdurabilidad (Fallos: 272:229; 291:359; 300:61; 308:199). Empero, el art. 3 del Código Civil, en la medida en que su contenido se eleva del plano del derecho común (Fallos: 145:307; 151:103; 152:268) señala con claridad que no pueden ser ignorados derechos amparados por garantías constitucionales.
Garantías de esa índole aseguran la no remoción del actor sino por la vía del juicio político. Esto no entroniza a un funcionario de modo perenne en su cargo, contrariando la forma republicana de gobierno, sino que asegura un derecho "adquirido" cuyo titular, más que el Dr. Molinas, es la sociedad argentina, derecho a que la permanencia de un determinado funcionario que cumple una señalada función en el aseguramiento mismo de aquella forma republicana, se adecue a previsiones que en su momento el Congreso Nacional estableció con miras a asegurar su esencial estabilidad e independencia. Si más adelante el Congreso optara por desmantelar tal institución no podría hacerlo sin respetar aquel derecho que tiene raíz constitucional porque, es obvio, la Constitución está por encima de la ley.
Caso contrario, la reforma legislativa se convertiría en el modo de desnaturalizar la medida de permanencia incluida en las instituciones y en sus titulares como condición de su independencia, concluyendo por afectar esta última.
Aunque es tenue el límite entre lo que ampara la Constitución y lo que es campo de las leyes, se impone, por una suerte de verdad material ese respeto como la más segura valla, en casos como el presente ante situaciones que pueden enturbiar el carácter republicano de las organizaciones estatales.
13) Que, en consecuencia, cabe concluir en que el procedimiento utilizado para la remoción del Fiscal Ricardo Francisco Molinas no era el previsto legalmente, lo que resulta suficiente para desestimar el recurso extraordinario interpuesto, sin que quepa detenerse en el estudio de los agravios relativos a las causales de nulidad del decreto cuestionado en autos, toda vez que la conclusión a la que se ha arribado hace que estos últimos sólo remitan al tratamiento de una cuestión abstracta y, como tal, vedada al conocimiento de esta Corte.
Por ello, se confirma la sentencia apelada. Notifíquese y devuélvase.
CARLOS S. FAYT.
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO
Considerando:
1º) Que el juez federal de primera instancia hizo lugar al amparo incoado por el Dr. Ricardo Molinas con motivo de su separación del cargo de Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas dispuesta por el decreto 265/ 91. Sostuvo que ese acto era nulo porque el nombrado funcionario sólo podía ser removido mediante el procedimiento de los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional. Agregó, asimismo, que aun cuando esto último no fuera tampoco así, por dos razones tampoco sería válida la aludida cesantía. La primera, por cuanto el decreto tuvo como única causa el procesamiento penal del Fiscal General, y, con arreglo al principio de inocencia, dicho procesamiento no configura una inobservancia de la "buena conducta". La segunda, en tanto se omitió el debido sumario si se entendió que aquél había incurrido en faltas administrativas. En consecuencia, ordenó al Presidente de la Nación que reincorporase al actor.
Contra esa decisión, el Procurador del Tesoro dedujo apelación, que fue rechazada por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que resolvió declarar "parcialmente desierto el recurso...en cuanto a los planteos vinculados con lo resuelto por el a quo respecto a la ilegalidad manifiesta del decreto 265/91, y a la falta de causa válida que justifique la sanción expulsiva por él impuesta" y "confirmar la sentencia de primera instancia" (fs. 137 vta.).
Ese pronunciamiento dio lugar al recurso extraordinario del Procurador del Tesoro, que fue concedido y que es formalmente admisible (art. 14, incs. 1º y 3º, de la ley 48).
2º) Que corresponde, en primer término, examinar la objeción relativa a la aptitud de la acción de amparo para discutir las cuestiones planteadas en autos.
Tan conocida como constante es la doctrina de esta Corte en cuanto a que, si bien la acción de amparo no está destinada a reemplazar los medios ordinarios instituidos para la solución de las controversias, su exclusión por la existencia de otros medios procesales administrativos y judiciales no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que aquel instituto tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias. De tal suerte, siempre que se acredite el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, corresponderá que los jueces habiliten la rápida vía del amparo (Fallos: 299:358; 305:307, y el pronunciamiento dictado en la causa V.114.XXIII, "Video Visión", del 7 de marzo de 1989, entre otros).
3º) Que la remoción del Fiscal General de Investigaciones Administrativas es una cuestión de tal trascendencia institucional -dadas las atribuciones que le confiere la ley 21383 - que el pronunciamiento judicial respecto a la decisión en tal sentido no admite las dilaciones a que conduciría el sometimiento de la cuestión a las vías procesales ordinarias, las cuales no serían aptas para remediar el agravio que se invoca pues dejarían en la indefinición el ejercicio de tan trascendentales funciones durante un tiempo prolongado. Existe un notorio interés público en que la cuestión se dilucide sin más demora, sin que del carácter sumarísimo del amparo derive menoscabo alguno para el derecho de defensa del Estado, dado que el caso no requiere mayor amplitud de debate ni de pruebas que los ya realizados en la causa.
4º) Que, sentado lo expuesto, corresponde entrar a considerar el fondo del asunto.
Según surge del considerando 1º uno de los motivos por los cuales el juez de primera instancia acogió la demanda consistió en la falta de causa válida del decreto 265/91. Para ello, hizo mérito de que la única causal en que ese acto se había fundado, era el procesamiento del Fiscal General por delito doloso cometido en el ejercicio de sus funciones, y que, asimismo, ese motivo, en tanto "no altera el status jurídico de inocencia, mal puede sustentar el achacamiento de 'mala conducta' como causal de remoción" (fs. 87).
A su vez, la sala a quo, ante la apelación del Estado, consideró que "contra este fundamento esencial, suficiente por sí solo para justificar la nulidad de la cesantía, nada se dice en el memorial. No hay al respecto agravio específico alguno. Consecuentemente, se trata de una cuestión firme y consentida que de por sí da lugar a la anulación de la forma y con los alcances que el juez la dispuso" (fs. 132 vta./133). De ahí que en la parte resolutiva declaró desierto el recurso del Estado sobre el aspecto mencionado (considerando 1º, párrafo segundo).
5º) Que el recurso deducido sólo mínimamente atiende a esos fundamentos de la decisión pese a lo cual -dada la trascendencia de la cuestión planteada- corresponde considerarla.
A tal fin, cabría partir de la base de que esta Corte, al resolver la causa C.82.XXII "Cagliotti, Carlos N. c/Molinas, Ricardo F.", del 1 de noviembre de 1988, consideró que el Fiscal General de Investigaciones Administrativas gozaba de inmunidad procesal por aplicación de los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución y del art. 2º , párrafo segundo, de la ley 21383, según el cual sólo puede ser removido por las mismas causas y mediante el mismo procedimiento previstos para el Procurador General de la Nación.
Sin embargo, la modificación introducida en el art. 21 del decreto-ley 1285/58 por la ley 23774, en tanto excluye al Procurador General de la Nación de formar parte de la Corte Suprema de Justicia, pone en duda la validez actual de tal interpretación. En efecto, por un parte la calidad de integrante de la Corte de dicho funcionario fue uno de los fundamentos básicos de la mencionada decisión, por lo que pierde en parte su base. Pero, desde otro punto de vista, se mantiene en vigor el tercer párrafo del art. 2º de la ley 21383, que somete a los fiscales adjuntos al procedimiento de remoción establecido para los jueces nacionales, que es el juicio político, y resultaría un contrasentido que los funcionarios inferiores tuviesen esa garantía y el superior pudiese ser removido por decisión administrativa.
6º) Que, no obstante, resulta innecesario dilucidar esa cuestión en el sub lite, pues aun cuando se partiese de la base de que bastara la decisión administrativa para remover al Fiscal General, ésta no podría dejar de cumplir los requisitos que para el acto administrativo exige la ley 19549, en especial la causa (art. 7º, incisos b y c). Pues si dicho funcionario goza de inamovilidad en tanto dure su buena conducta, sólo la objetiva comprobación de su mala conducta, esto es, de su mal desempeño del cargo o de la comisión de delitos, puede justificar su cesantía.
En ese aspecto, el auto de procesamiento no es suficiente para acreditarla, pues se trata de una medida fundada sólo en la existencia de prueba semiplena de existencia de delito e indicios sobre su autoría (art. 366, incisos 1º y 3º del Código de Procedimientos en Materia Penal) que, por sí solos y en tanto no medie sentencia condenatoria, no bastan para desvirtuar la presunción de inocencia de todo individuo imputado de hechos subsumidos en las normas del Código Penal, presunción que no sólo resulta implícitamente del texto del art. 18 de la Constitución Nacional, sino que ha sido incorporada al fondo común legislativo de los pueblos civilizados a partir de su consagración por el art. 9 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, emanada de la Asamblea Constituyente francesa de 1789, e incluida en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 de las Naciones Unidas, art. 11, inc. 1, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969), art. 8º, inc. 2.
Por tanto, en el ámbito administrativo la indicada presunción sólo puede ser desvirtuada mediante el correspondiente sumario que respete las reglas del debido proceso adjetivo. Esa exigencia ha sido mantenida por esta Corte para los meros agentes de la Administración Pública (Fallos: 295:344 y 518; 303:542 y 779; 304:538 y 1891; 305:115 y 628; 306:2009; 307:207, 388 y 1525, entre muchos otros), y su observancia es tanto más imperiosa frente a la alta investidura del Fiscal General, pues no resulta razonable que el funcionario encomendado de fiscalizar la actuación de la administración pueda ser removido sin causa, o sin debida justificación de ella, por el jefe de la propia administración cuya fiscalización la ley le encomienda. Ello le quitaría toda independencia de actuación y de criterio, impidiendo el eficaz desempeño de su labor.
7º) Que la alegación por la defensa del Estado Nacional de otros motivos que justificarían la mala conducta en el ejercicio de sus funciones atribuida al actor no puede ser tomada en consideración en sede judicial, no sólo porque ha de juzgarse la legalidad del decreto de cesantía sobre la base de los motivos que expresa, y no de otros, sino también porque la omisión de la vía que fuere pertinente para la demostración de las causas antes del dictado de aquél no puede ser sustituida por su debate en sede judicial. Ello es así puesto que los motivos del acto administrativo deben estar expuestos en él (art. 7, incs. b y c, ya citados, de la ley de procedimiento administrativo) y no ser revelados sólo cuando su validez es judicialmente impugnada. De lo contrario, la apreciación de la causa del acto administrativo pasaría a ser materia de un debate judicial sobre aspectos no delimitados previamente, en lugar de constituir el antecedente necesario de eficacia jurídica del acto, desnaturalizando así la misión del Poder Judicial.
Por ello, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas. Hágase saber y devuélvase.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO.
Corte Suprema
24/09/1991
Molinas, Ricardo Francisco v. Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo.
JA 1991-IV-253. Fallos 314:1091
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 24 de septiembre de 1991.
Vistos los autos: "Molinas, Ricardo Francisco c/Poder Ejecutivo Nacional s/ amparo".
Considerando:
1º) Que el actor dedujo demanda de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional peticionando que se declare que el decreto 265/91 del Poder Ejecutivo Nacional -que dispuso separarlo del cargo de Fiscal General de Investigaciones Administrativas- lesiona los derechos y garantías constitucionales que surgen de los arts. 18, 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional. Solicitó, asimismo, que se ordene el cese de los efectos de la medida y, en consecuencia, su inmediata reposición en el cargo. La Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la anterior instancia, declaró la nulidad absoluta del decreto 265/91 sobre la base de "a) la falta de juicio político previo a la remoción dispuesta; b) la falta de causa que justifique la sanción; c) la falta de sumario administrativo que garantizara el ejercicio de derecho de defensa del actor" (fs. 127/137 vta.). Contra esa decisión se interpusieron los recursos extraordinario de fs. 141/191 y fs. 207/223, concediendo el a quo el que fue promovido por el Poder Ejecutivo Nacional.
2º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de normas y principios constitucionales y de leyes federales, como lo son la 21383 y la 23774, así como también la validez de actos de autoridad nacional dictados en su virtud; y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que el apelante funda en ellos (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).
3º) Que la crítica vertida en torno a la procedencia, en el caso, de la vía del amparo escogida no puede prosperar. En efecto, las particulares circunstancias que rodean la causa sub examine -en especial, los efectos inmediatos que sobre la situación del actor tiene el acto administrativo cuestionado, la difícil reparación de la supuesta lesión de su derecho subjetivo a través de la vía ordinaria y la, en principio, razonablemente fundada invocación de una ilegalidad manifiesta en el decreto 265/91 tornan, a pesar de su naturaleza excepcional, formalmente admisible la acción intentada, máxime teniendo en cuenta la importancia institucional del tema en debate, que exige una rápida solución. Rechazar en esta causa la procedencia formal de la acción de amparo, luego de tramitadas las dos instancias anteriores en las que se produjo un debate adecuado y cuando el Tribunal cuenta con elementos suficientes para resolver la cuestión, significaría un dispendio de actividad jurisdiccional contradictorio con el mencionado interés institucional en juego.
4º) Que la primera cuestión de fondo a resolver en el presente caso consiste en determinar si la remoción del Fiscal General de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas únicamente puede efectuarse mediante el procedimiento establecido por los artículos 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional, o si como ha ocurrido en la especie puede ser desplazado por decreto del Poder Ejecutivo Nacional.
5º) Que esta Corte, en su anterior integración, tuvo ocasión de examinar el status jurídico de dicho funcionario, así como la estructura y funciones del organismo a su cargo, al resolver la causa C.82.XXII "Cagliotti, Carlos N. s/ querella c/ Molinas, Ricardo F. por delito de injurias", sentencia del 1 de noviembre de 1988, cuyas conclusiones no comparte el Tribunal en su actual composición en cuanto a los alcances que allí se le otorgan al artículo 45 y concordantes de la Constitución Nacional, lo que torna necesario un nuevo y amplio examen de la situación jurídica de su titular.
6º) Que, en ese orden de ideas, debe señalarse que el Fiscal General no goza de inmunidad en los términos del artículo 45 de la Constitución Nacional porque los únicos magistrados y funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político son los que enumera esa norma y una ley de rango inferior no puede crear más inmunidades que las que contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear otras inmunidades no instituidas por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede conferir la Ley Fundamental. A ello se agrega que la circunstancia de que el funcionario inicialmente aludido haya sido nombrado con acuerdo del Senado no supone que para su remoción deba aplicarse el procedimiento establecido por el citado artículo 45.
Esta interpretación debe mantenerse en el ámbito estricto de la regla constitucional, porque si se admitiese la discrecionalidad del Congreso para determinar de antemano quiénes gozarán del privilegio derivado de ese status hasta que se levante su inmunidad, se vulneraría el principio de igualdad ante la ley, que es derivación directa del sistema republicano adoptado por la Constitución Nacional.
7º) Que los eventuales cuestionamientos que pudiera suscitar esta línea de razonamiento con relación al caso se disipan al advertir que la estabilidad concedida a los miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sólo está prevista para sus jueces (artículo 96), por lo que las argumentaciones apoyadas en torno de la estabilidad del Procurador General -al cual reenvían las invocadas por el interesado- carecen de sustentación adecuada para las finalidades que se alegan.
8º) Que, en consecuencia, no cabe sino concluir que al Fiscal General de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas no le corresponde el procedimiento del juicio político y que tampoco goza del privilegio de estabilidad especial que la Constitución Nacional asegura a otros funcionarios.
9º) Que, en tales condiciones, es forzoso admitir que la remoción de quien ocupa el cargo de que se trata puede ser dispuesta mediante un acto emanado del Poder Ejecutivo Nacional, a quien la ley orgánica acuerda la potestad de designarlo (art. 2º de la ley 21383), ya que, como se vio, no es posible suponer que se trate de un funcionario absolutamente inamovible a perpetuidad, porque ello sería contrario a la letra y al espíritu de la propia Constitución (artículos 1, 16, 29, 33, 96 y concordantes).
10) Que dicha atribución tiene sustento en las facultades que, en su art. 86, la misma Ley Fundamental asigna al Presidente de la Nación, quien, como "jefe supremo" tiene a su cargo la "administración general del país" (inc. 1º); potestad que no puede ser retaceada, disminuida ni limitada por el Congreso Nacional, incorporando casos para los que se requiere juicio político cuando la Constitución así no lo establece, sin agravio del principio de separación de los poderes. La "invasión" que se manifiesta mediante la injerencia de un poder en la esfera exclusiva de otro concreta así un acto inocuo por ese vicio -competencia exclusiva de otro órgano del estado-, y por eso mismo, privado de todo efecto jurídico.
11) Que, conforme con estos principios, las disposiciones legales que excluyan a distintos funcionarios -con la jerarquía del sub examine- de las potestades conferidas por el artículo 86, otorgándoles estabilidades no previstas por la misma Constitución, carecen de toda eficacia, lo que así debe declararse respecto del caso planteado; sin que pueda obviarse señalar que el recurrente no ha planteado la inmunidad del acto a toda revisión judicial, pues por el contrario, lo ha reconocido en sus diversas presentaciones.
12) Que, en estas condiciones, toda vez que el Presidente de la Nación, por definición constitucional, es el órgano encargado de valorar la "buena conducta" del Fiscal General de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (requisito contemplado en el art. 2º de la ley 21383), la segunda cuestión relevante consiste en determinar si el acto por el que se dispuso la separación del funcionario contó con una motivación adecuada a ese marco o si, por el contrario esa exigencia no fue satisfecha, apreciación para la cual es esencial atender a las circunstancias comprobadas de esta causa.
13) Que, en efecto, admitida la facultad del Poder Ejecutivo para disponer la remoción del actor y atendiendo a que el debate abierto en las presentes actuaciones brindó posibilidades de audiencia y prueba en la instancia judicial que bastan para asegurar la garantía de la defensa (doctrina de Fallos: 301:410) e impiden invocar una lesión en el ejercicio de ese derecho con respecto al agravio derivado del acto impugnado, corresponde examinar si el decreto 265/91 se ajustó a las específicas exigencias de la ley 21383 en lo atinente a la causal de remoción que ella contempla, en armonía con las disposiciones constitucionales que rigen el accionar de este Poder del Estado.
Al respecto, cabe señalar que el accionante fundó su pretensión en que el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 265/91 arbitrariamente, "sin ningún fundamento fáctico, en forma intempestiva y sin trámite administrativo previo alguno que hubiese permitido al suscripto tomar intervención y conocimiento" (fs. 1 vta.). A su vez, el Poder Ejecutivo, al producir el informe previsto en el artículo 8 de la ley 16986, negó la arbitrariedad imputada y sostuvo que la separación impugnada se había fundado en diversos hechos que comprometían la responsabilidad personal del funcionario al impedir, sin excusarse como hubiera correspondido, la debida investigación administrativa en tomo del procesamiento del Dr. Horacio Molinas, quien se desempeñaba en el organismo siendo hijo de su titular, todo lo cual provocó un grave conflicto que culminó con la separación de los señores Fiscales Adjuntos; marco en el cual el Poder Ejecutivo recibió la Comunicación del Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional Nº 1 en la que se le hacía saber que el Dr. Ricardo Francisco Molinas había sido citado en los términos del artículo 236, primera parte, en orden a los delitos de supresión de instrumento público e incumplimiento del deber de promover denuncia, tipificados por los artículos 274, 294 y 298 del Código Penal (fs. 42 vta./44 vta.).
Corrido traslado de dicho informe, el accionante no negó ni la existencia de los hechos allí aludidos, ni la fidelidad de la relación referente a su situación en los procesos criminales aludidos, ni la interferencia de su accionar en la investigación propiciada por funcionarios de su dependencia respecto a los acontecimientos que comprometían seriamente la actuación de su hijo en el organismo a su cargo, limitándose a insistir en la omisión del procedimiento previsto en el artículo 45 de la Constitución Nacional -o, en su caso, del sumario previo- y sosteniendo la imposibilidad de examinar otras motivaciones que no fueran, exclusivamente, las señaladas en el decreto impugnado (fs. 61/64 vta.); sin aludir tampoco a las pruebas o defensas de las que se habría visto privado por las irregularidades que imputa, ni acerca de cuál hubiese podido ser su influencia en la decisión del asunto (Fallos: 306:467), cuestiones de significativa relevancia para la decisión del asunto (Fallos: 306:467, considerando 6º).
14) Que, con estos antecedentes, no aparece arbitrario que se hubiere dispuesto aquella medida, si se tiene en cuenta que fue adoptada ante la noticia del procesamiento del actor en una causa en la que se investigaban irregularidades directamente relacionadas con el ejercicio de su función, y en presencia de una conflictiva situación contemporáneamente desatada en el organismo a su cargo, que cobró notoriedad y que también lo involucraba, circunstancias que aparecen expresadas con insoslayable nitidez en los considerandos del decreto 265/91 y en los de su antecedente inmediato, el decreto 260/91, emitido el día anterior y al que no cabe escindir de aquél cuando se examina el contexto en el que se dispuso la remoción del actor.
Ello es así por cuanto la conducta que se juzgó incompatible con los requerimientos del art. 2º de la ley 21383, debe ser entendida en función de las graves responsabilidades que pesan sobre el Fiscal General y en la medida de su inevitable incidencia en el desempeño de la delicada labor de control que la ley le ha confiado. Todo lo cual acuerda suficiente fundamento a las razones de prudencia invocadas como determinante de la remoción.
15) Que, por lo demás, el temperamento que descarta la posibilidad de que se haga mérito en el caso de tales motivos -que razonablemente contribuyen a justificar la separación impugnada-, encuentra decidido obstáculo en la normativa de directa aplicación al caso. En efecto, al ser requerido "a la autoridad que corresponda un informe circunstanciado acerca de los antecedentes y fundamentos de la medida impugnada" (art. 8º, primer párrafo, de la ley 16986), no es admisible que se pueda sostener luego que parte de su contenido deba quedar al margen de la consideración judicial, cuando precisamente ello hace a la estructura concebida para ese particular proceso.
16) Que, por otro lado, una cuestión de tanta importancia como es la aptitud de una persona para continuar ocupando el cargo del Fiscal General de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, cuya competencia funcional consiste en vigilar la vigencia de la regla moral en los agentes de la Administración Pública, no puede resolverse por razones formales. Es aquí de inexcusable aplicación la conocida doctrina elaborada por esta Corte a partir del caso "Colalillo" (Fallos: 238:550) en torno al "exceso ritual manifiesto", no compatible con el buen servicio de justicia en tanto reconoce base constitucional la necesidad de acordar primacía a la verdad jurídica objetiva. Así no es admisible prescindir, en el caso, por pruritos de aquella índole de los motivos expuestos en el punto IV. 1. del informe del Procurador del Tesoro de la Nación, lo que configura ese vicio en su grado máximo, al suprimir de la consideración judicial, para apreciar la razonabilidad de la separación del Fiscal General, los hechos señalados en el considerando 13º que, como allí se subraya, no fueron objeto de negativa alguna, ni genérica ni mucho menos circunstanciada. Omisión que no puede dejar de ponderarse, no solamente en mérito de lo dispuesto por los artículos 163, inciso 5º, último párrafo del Código Procesal, y 17 de la ley 16986, sino porque la función que el accionante procura conservar exige una transparencia de conducta que excluye su silencio acerca de tan graves imputaciones, como una regla virtual de incontrastable evidencia.
17) Que, la tercera cuestión propuesta, la falta de sumario administrativo, resulta ineficaz para alterar en el caso el sentido de la decisión que se adopta pues, como lo ha declarado este Tribunal, para poner en ejercicio un poder conferido por la Constitución a cualquiera de los órganos del gobierno nacional es indispensable admitir que éste se encuentra autorizado a elegir los medios que a su juicio fuesen los más conducentes para el mejor desempeño de aquéllos, siempre que no fuesen incompatibles con alguna de las limitaciones impuestas por la misma Constitución (Fallos: 154:192). No obstante lo cual corresponde reiterar que, en el caso, la cuestión resulta abstracta pues el hecho invocado en el Decreto 265/91 para justificar la separación -el procesamiento del Fiscal- y los demás señalados en el informe del Procurador del Tesoro, no han sido negados por el afectado, lo que constituiría al sumario en un recaudo de inútil elaboración.
18) Que, por otra parte, a la fecha de la sanción y ejecución del decreto 265/91, el régimen de remoción del Procurador General de la Nación tampoco se encontraba regulado bajo ninguna otra formalidad especial, estado de cosas que no se ha modificado en la actualidad, resultando inadmisible que se pretenda encuadrar este supuesto en el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública previsto en la ley 22140 -sancionado en armonía con la garantía consagrada en el artículo 14 bis de la Constitución- pues la jerarquía del funcionario de que se trata, la índole de sus funciones y el ámbito de su actuación lo excluyen de su ordenamiento (arts. 1º y 2º, inc. a).
19) Que, en estas condiciones, tratándose de un acto administrativo dictado en ejercicio de actividades no regladas -legítimo en cuanto a la competencia del órgano, por las razones desarrolladas ut supra- cabe señalar que no le caben reproches en cuanto a su oportunidad, mérito o conveniencia, puesto que frente a la gravedad de las imputaciones que cuestionaban la "buena conducta" del señor Fiscal Nacional -que no fueron negadas por el interesado en el curso de este proceso-, seleccionar la separación del funcionario entre las opciones posibles abiertas a su potestad discrecional, descartando la suspensión u otras sanciones menores, no aparece configurada como arbitraria ni excesiva, ante el objeto específico de sus funciones, como guardián de la regla moral en sede administrativa.
20) Que, sin perjuicio de las conclusiones alcanzadas precedentemente, es necesario puntualizar que como el procesamiento o llamado a prestar declaración indagatoria es una resolución que no causa estado, su invocación -alegada entre los fundamentos del decreto 265/91 para proceder a la remoción del Fiscal General-, de ningún modo puede afectar la presunción de inocencia que garantiza el artículo 18 de la Constitución Nacional, sólo susceptible de ser alterada por una sentencia de condena.
Sin embargo, la fundada sospecha que recae sobre un funcionario público de haber cometido delitos dolosos contra la administración pública y la fe pública, derivada del dictado del auto de procesamiento, es causa suficiente y razonable para que resulte inadmisible la permanencia en su función del titular de un organismo que, como la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, tiene a su cargo la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la Administración Nacional, de sus entidades descentralizadas, de las empresas del Estado o de propiedad del Estado, y, entre otras funciones, debe denunciar ante la justicia competente los hechos que como consecuencia de las investigaciones practicadas, sean considerados como presuntos delitos (confr. ley 21383 ). Se trata, en consecuencia, de actos que por su naturaleza producen graves e irreparables daños a los valores que la Constitución Nacional busca salvaguardar cuando atribuye y distribuye las competencias de los funcionarios públicos (Fallos: 305:1751); todo lo cual acuerda suficiente fundamento a las razones de prudencia invocadas como determinantes de la remoción.
21) Que, por último, no es ocioso poner de relieve que la suerte de la decisión del conflicto aquí planteado viene impuesta por el inequívoco contenido de las normas involucradas, tal cual lo que resulta de sus textos explícitos; no de los que podrían o -tal vez- deberían contener, extremo que está vedado a los jueces valorar. Hubiera sido posible que los constituyentes crearan cargos, en el seno de la administración, inmunes al poder atribuido al Ejecutivo; sin embargo esa posibilidad no ha sido recogida en nuestro ordenamiento vigente, a cuyo contenido los jueces deben subordinarse, pues de otro modo quebrarían el orden jurídico que -precisamente- están llamados a hacer cumplir.
22) Que en este orden de ideas, esta Corte ha sostenido desde antiguo que la misión más delicada de los jueces es saber mantenerse dentro de su órbita, sin menoscabar las funciones que incumben a otros poderes del Estado de modo de preservar el prestigio y la eficacia del control judicial evitando así enfrentamientos estériles (Fallos: 155:248; 254:43; 263:267; 282:392 y, en igual sentido, C.761.XXI. "Cohen, Rafael c/ Instituto Nacional de Cinematografía s/ nulidad de resolución", del 13 de marzo de 1990, y sus citas).
23) Que, de este modo, resulta inadmisible desconocer la validez del decreto 265/91 en tanto constituye un acto del poder administrador -prudentemente cumplido en vista a las especiales circunstancias que lo rodearon-, a quien la Constitución se lo ha atribuido en forma exclusiva y excluyente; un temperamento diverso equivaldría tanto como suplantar la voluntad de aquél por la del órgano jurisdiccional con la consecuente lesión al principio de la división de poderes establecido en la Carta Fundamental.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario interpuesto por el Poder Ejecutivo Nacional, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la acción de amparo planteada a fs. 2/4. Notifíquese y devuélvase.
RICARDO LEVENE (H) - MARIANO AUGUSTO CAVAGNA MARTÍNEZ RODOLFO C. BARRA - CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO (en disidencia) - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia) - JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR - ANTONIO BOGGIANO.
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1º) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal Contencioso Administrativo confirmó la sentencia del juez de primera instancia que había hecho lugar a la demanda de amparo promovida por el Dr. Ricardo Molinas contra el Poder Ejecutivo Nacional y declarado, en consecuencia, la nulidad del decreto 265/91 con el alcance establecido en el art. 1050 del Código Civil, ordenando al señor presidente de la Nación que reincorporara al actor en el cargo del que lo privó dentro del quinto día de quedar firme el pronunciamiento. Contra esa decisión, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario que le fue concedido.
2º) Que el a quo entendió en su sentencia que los agravios vertidos con relación a la aptitud de la vía procesal elegida no eran atendibles pues se sustentaban en cuestiones ajenas al presente proceso y por otra parte resultaban contradictorios con la postura asumida por el apelante con relación a la gravedad de los hechos en que se sustentaba el decreto aquí cuestionado y la consecuente falta de necesidad de prueba. Recordó asimismo la doctrina de esta Corte sobre el punto expuesta en la causa: P.137.XXIII. "Peralta, Luis Arcenio y otro c/ Estado Nacional", del 27 de diciembre de 1990. En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que el titular de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas debió haber sido removido por juicio político; agregó que aunque así no fuera, el acto impugnado era igualmente nulo por cuanto carecía de causa, a más de que para disponer la cesantía del actor era necesaria la formación de un sumario, cuya ausencia determina idéntica solución.
3º) Que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente procedente pues se encuentra en tela de juicio la interpretación de normas federales y la decisión recurrida ha sido contraria a los derechos que el apelante fundó en ellas.
4º) Que el primer agravio del Estado Nacional se centra en la admisión formal de la acción de amparo, tema que el apelante relaciona con la autonomía que la sentencia atribuye a las tres causales de nulidad del acto cuestionado en autos. Si bien es cierto que, como lo sostiene el Estado Nacional, la necesidad de juicio político para la destitución del actor descartaría las otras dos causales de nulidad del acto impugnado, ello no autoriza a descalificar el pronunciamiento recurrido como se pretende, a poco que se repare que como expresamente lo indica el a quo, el estudio de aquellas sólo se efectúa para el supuesto hipotético de que no se considere procedente aquel temperamento (confr. considerando séptimo).
5º) Que en cuanto a la aptitud del remedio regulado por la ley 16986, los agravios del apelante encuentran adecuada respuesta en el pronunciamiento de esta Corte en la causa ("Peralta", cit.), a cuyas consideraciones corresponde remitir a fin de evitar repeticiones innecesarias. Cabe aquí también sostener, como lo hizo el Tribunal en esa oportunidad, que no se advierte en la especie la necesidad de mayor sustanciación y prueba para resolver una cuestión eminentemente de derecho y que hace, esencialmente, al procedimiento legalmente aplicable para proceder a la remoción del actor. Por otra parte, el apelante omite indicar en su recurso las cuestiones de hecho que -según sostiene- deberían ser materia de prueba.
6º) Que con relación a la necesidad del juicio político el a quo entendió que ella resulta con claridad de lo dispuesto por la ley 21383 , sin que exista un necesario paralelismo entre ese mecanismo de remoción y el acuerdo del senado como requisito para la designación. Sostuvo que la remisión contenida en el art. 2 de esa ley al procedimiento establecido para la remoción del Procurador General de la Nación importa un reenvío recepticio, que determina que la norma reenviada pierda su autonomía, convirtiéndose en un elemento que pasa a integrar la ley reenviante y funciona como un mecanismo apto para incorporar contenidos normativos extraños. En otros términos, el contenido de la primera integra la segunda que sólo evita su reproducción material. En la especie, la ley 21383 reprodujo materialmente el requisito exigido por el art. 21 del decreto-ley 1285/58 y sus modificaciones congelando su contenido frente a cualquier alteración que ellas pudieran sufrir, criterio que coincide con la doctrina de este Tribunal que cita en la causa "Cagliotti, Carlos s/ querella c/ Molinas Ricardo", sentencia del 1 de noviembre de 1988. Concluye, en este aspecto, en que la sustitución del art. 21 del decreto ley 1285/58 por la ley 23744 no incide en el régimen de remoción del Fiscal General definitivamente fijado por la ley 21383 .
7º) Que en oportunidad de resolver la causa citada en el considerando anterior, esta Corte expresamente se pronunció sobre el punto que aquí interesa, esto es, el status jurídico del Fiscal General de Investigaciones Administrativas y la aplicación a su respecto de las prescripciones contenidas en los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional (considerando sexto). Sostuvo el Tribunal en esa oportunidad que a pesar de los cambios estructurales que experimentó la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas desde su nacimiento en 1962, ha permanecido incólume el propósito de su creación expresado en los considerandos del decreto-ley 11265 del 24 de octubre de aquel año. La investigación de los actos de los funcionarios públicos y la calificación de su conducta forma parte de la función permanente del Estado de velar por el cumplimiento de las leyes y por la observancia de las normas de moralidad que posibilitan la convivencia pacífica y digna. Esa tarea dentro de nuestra organización republicana, que reserva al Poder Judicial la función represiva, debe ser confiada a un órgano permanente que actúe con independencia del Poder Ejecutivo y dotado de facultades que aseguren su eficacia.
Acorde con esa trascendente función, el primigenio estatuto otorgó al titular de dicho organismo la categoría jerárquica y presupuestaria de Fiscal de Cámara, requiriéndose para su designación el acuerdo del Senado de la Nación, requisito que ya se exigía en el art. 123 de la ley 1893 y que fue expresamente establecido para este magistrado por el decreto-ley 14096, del 26 de diciembre de 1962, modificatorio de las normas de creación de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. La hoy vigente "ley" 21383 lo equiparó para todos los efectos legales al Procurador General de la Nación (art. 1º ); manteniendo inalterable la indicación de que "permanecerá en sus funciones mientras dure su buena conducta" y, aunque no se refirió al acuerdo del Senado -por tratarse de una norma de facto- dejó. claramente establecido que sólo podrá ser removido por las mismas causas y mediante el mismo procedimiento previsto para el Procurador General de la Nación (art. 2º , párrafo segundo). Esto implicaba, en el remedo entonces instaurado de las instituciones republicanas, someterlo a las cargas y asegurarle las mismas garantías brindadas a los magistrados judiciales.
Esas connotaciones, inescindiblemente ligadas con la alta función de control que la ley ha puesto en manos de este organismo, entrañan, no sólo por el reenvío al art. 21 del decreto-ley 1285/58, sino por los mismos antecedentes legales de su creación, la aplicabilidad al sub lite de los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional respecto del Fiscal General.
8º) Que esta doctrina del Tribunal ha sido reiterada en la causa D.290.XXII "Dibur, José Nicasio su querella c/ Ricardo Francisco Molinas", pronunciamiento del 14 de diciembre de 1989, oportunidad en la que igualmente se señaló la intrascendencia a estos fines de las diferencias de carácter funcional entre la actividad de control que tiene asignada la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y la tarea judicial, diferencias que no entrañan de por sí una descalificación desde el punto de vista constitucional de las inmunidades que la ley ha acordado al titular del citado organismo, las que encuentran sustento en la trascendente labor que tiene encomendada la que, en última instancia, está destinada a instar y colaborar con el ejercicio de la función jurisdiccional propiamente dicha (confr. considerando séptimo). Ya con anterioridad este Tribunal había indicado que, al margen de las falencias e imperfecciones del régimen jurídico que lo rige, éste refleja la intención de incorporar a las instituciones nacionales un funcionario que defienda los intereses individuales y sociales al modo del "ómbudsman" establecido en numerosas legislaciones extranjeras (Fallos: 310:1510, considerando tercero).
9º) Que el establecimiento por vía legal del mismo mecanismo que el previsto por la Constitución Nacional respecto al medio de remoción de ciertos agentes públicos, no implica exceder los límites derivados de ella.
En efecto, las previsiones del llamado "juicio político" no crean en modo alguno inmunidades que no sean relativas en favor de los titulares de los Poderes del Estado, ni de los Ministros del Poder Ejecutivo, pues un concepto semejante es impropio de los magistrados y empleados de una Nación que ha optado por la forma republicana de gobierno: inmunidad absoluta y república son términos antitéticos. Lo que la Constitución establece es precisamente un instrumento de juicio que no se detiene ni aún ante los más altos magistrados nacionales.
El empleo de la misma herramienta que utilizó el constituyente por parte del legislador, no hace sino colocar ante elevados jueces a aquellos sobre los que pesa una elevada responsabilidad, de modo que no viola el principio constitucional de la igualdad ante la ley. Y la medida de esta responsabilidad ha sido, en el caso, decisión sopesada por el legislador atendiendo a criterios de mérito, oportunidad y conveniencia que está entre sus facultades evaluar.
Finalmente, debe agregarse que las responsabilidades cuyo juzgamiento corresponde a los jueces ordinarios tampoco se eliminan por aquel juicio, ni siquiera se incluyen en él (art. 52 de la Constitución Nacional). Aún es dable señalar que las exigencias formales para la acusación y eventual condena son menos rigurosas en el primer caso que en el segundo.
Si, de todas maneras, alguna duda pudiese abrigarse, la solución conveniente para un régimen republicano, en el concreto caso, es la que descansa en la inteligencia de las normas que mejor preserva la estabilidad de las instituciones, al mismo tiempo que hace efectiva la responsabilidad de los hombres.
10) Que ello resulta suficiente para desestimar las quejas relativas a la necesidad de que la dimisión del actor fuera el resultado de su juicio político, solución que se corrobora si se tiene en cuenta que no existe agravio alguno tendiente a cuestionar los fundamentos que permitieron al a quo concluir en la subsistencia de ese requisito con posterioridad a la reforma introducida por la ley 23774 al decreto-ley 1285/58. Así, el apelante se limita a sostener que el reenvío establecido por el art. 2 de la ley 21383 es de carácter formal, sin hacerse cargo de ninguno de los argumentos expuestos por el tribunal de grado como sustento de la solución opuesta.
Por lo demás, no puede buscarse el fundamento de la alegada facultad del Poder Ejecutivo en el inciso 10 del art. 86 de la Constitución Nacional porque, ante la caracterización de este alto funcionario antes reseñada, parece francamente un despropósito incluirlo entre los allí enunciados "empleados de la administración", y no sólo por su jerarquía institucional, sino, más bien, porque una de las funciones primordiales que la ley le ha asignado al Fiscal General consiste, precisamente, en "promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la administración nacional..." (art. 3 , inc. a, ley 21383). Resulta, pues, un sinsentido incluir en el ámbito del significado de la expresión constitucional a quien explícitamente la ley ha puesto fuera de esa referencia, como órgano de contralor de la conducta de tales "empleados". Y el contrasentido sería mayor si se advierte que las atribuciones de contralor de la Fiscalía se extienden a los Ministros, Secretarios de Estado y otros funcionarios (arts. 6 , inc. a) y 11 de la ley 21383) que por su jerarquía se encuentran excluidos del régimen jurídico aprobado por la ley 22140 (art. 2), lo que pone en evidencia la inaplicabilidad de dicho régimen al Fiscal General. Del mismo modo, no resulta suficiente para fundar la alegada facultad presidencial el carácter de Jefe Supremo de la Nación que le asigna el art. 86, inc. 1º, de la Constitución Nacional. No obstante el carácter de Jefe de la Administración del Presidente -quien no sólo es agente de las decisiones del Congreso sino que tiene poderes propios- existe la posibilidad de que en ocasiones señaladas el Congreso asegure el cumplimiento de sus decisiones encomendándolas a cuerpos determinados cuyas facultades fija.
Así se ha entendido que debía actuar cuando ha creado organismos -en especial de control o de carácter jurisdiccional- respecto a los cuales se ocupó de señalar especialmente los límites precisos del ámbito en que actuarían con independencia del Poder Ejecutivo, como ocurre con los "tribunales administrativos" en general. En todos estos casos importa esencialmente la libertad de criterio con que tales entes ejercen su actividad, en relación particularmente a la "Administración", en tanto organización que tiene como jefe al Presidente. Cuando el interés de la institución de tal ámbito de libertad cesa, no hay obstáculos en insertar a tales entes en aquel cuerpo general, que por otra parte, suele proveerles del apoyo necesario para su funcionamiento. Pero de esta acción de sostén y apoyo no cabe extraer una subordinación desnaturalizante de la decisión legislativa, como sería la de afirmar que por tal "inclusión" en la administración -que en la especie se admite sólo por vía de hipótesis-, en su tarea se encuentran ellos "integrados" a ésta de modo que deban acatar las órdenes y admitir la supervisión de la administración en aquellas de sus decisiones que deben tomar libremente.
Estas consideraciones son particularmente aplicables en la especie si se tiene en cuenta la función antes recordada de la Fiscalía, que consiste justamente en el control de la administración. La forma y las causales de remoción de su titular previstas por el legislador tienen, entonces, la obvia finalidad de preservar su independencia, único modo posible de garantizar el cumplimiento de la delicada tarea que le ha sido encomendada.
11) Que las normas de la ley 20677, en cuanto excluyen del requisito del acuerdo del Honorable Senado de la Nación a funcionarios distintos de aquéllos para cuya designación lo prevé la Constitución Nacional, no aporta elemento alguno que permita esclarecer el punto aquí en debate.
En efecto, como lo señaló esta Corte en los precedentes citados en los considerandos, las disposiciones legales que regulan la organización de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas expresamente prevén que la designación de su titular se hace por decreto del Poder Ejecutivo Nacional. No hay, en este aspecto, remisión alguna a la regulación legal de otros funcionarios, sino una expresa y específica previsión sobre la modalidad de la designación del citado funcionario. En cambio, sí existe remisión en punto a la forma de la remoción del citado funcionario que, de conformidad con la citada doctrina de este Tribunal, exige el juicio político.
Ello permite arribar a una conclusión que se deriva, por otra parte, de expresas disposiciones de nuestra Ley Fundamental: no existe -al menos en términos absolutos- necesaria correlación entre el procedimiento de designación y el de remoción de los funcionarios públicos. Que esa no ha sido, en la especie, la intención del legislador parece evidente pues, de lo contrario, hubiera resultado suficiente la remisión a la situación del Procurador General en ambos aspectos, o la regulación específica de ambos aspectos, camino por el que no optó. Antes bien, frente a la expresa previsión de un mecanismo que excluye la intervención del Congreso para la designación, remitió a normas que conducían al "juicio político" al regular su remoción.
Este razonamiento se compadece, por otra parte, con diferencias que se encuentran en la Constitución Nacional. Ella prevé el juicio político como medio de remover al presidente y vicepresidente, e igualmente a los ministros (art. 45) funcionarios que son designados sin el requisito del acuerdo del Senado (art. 86, inc. 10). A la par, existen funcionarios para cuyo nombramiento es necesario este último requisito (art. 86, incs. 10 y 16) y que, sin embargo, no resultan pasibles de aquel enjuiciamiento. La desvinculación entre ambos procedimientos hace admisibles regulaciones legales que contengan una o ambas de las previsiones mentadas y, en el caso en examen, que modificaciones legales que pudieran afectar el modo de designación del Procurador General de la Nación, no extiendan su virtualidad de manera de alterar una concreta exigencia prevista por las leyes, de modo claro y reiterado, en relación a la remoción del Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas.
12) Que, finalmente, debe indicarse que es claro que no hay en nuestra Constitución derechos absolutos, así como que las leyes pueden ser cambiadas, sin que existan derechos adquiridos a su perdurabilidad (Fallos: 272:229; 291:359; 300:61; 308:199). Empero, el art. 3 del Código Civil, en la medida en que su contenido se eleva del plano del derecho común (Fallos: 145:307; 151:103; 152:268) señala con claridad que no pueden ser ignorados derechos amparados por garantías constitucionales.
Garantías de esa índole aseguran la no remoción del actor sino por la vía del juicio político. Esto no entroniza a un funcionario de modo perenne en su cargo, contrariando la forma republicana de gobierno, sino que asegura un derecho "adquirido" cuyo titular, más que el Dr. Molinas, es la sociedad argentina, derecho a que la permanencia de un determinado funcionario que cumple una señalada función en el aseguramiento mismo de aquella forma republicana, se adecue a previsiones que en su momento el Congreso Nacional estableció con miras a asegurar su esencial estabilidad e independencia. Si más adelante el Congreso optara por desmantelar tal institución no podría hacerlo sin respetar aquel derecho que tiene raíz constitucional porque, es obvio, la Constitución está por encima de la ley.
Caso contrario, la reforma legislativa se convertiría en el modo de desnaturalizar la medida de permanencia incluida en las instituciones y en sus titulares como condición de su independencia, concluyendo por afectar esta última.
Aunque es tenue el límite entre lo que ampara la Constitución y lo que es campo de las leyes, se impone, por una suerte de verdad material ese respeto como la más segura valla, en casos como el presente ante situaciones que pueden enturbiar el carácter republicano de las organizaciones estatales.
13) Que, en consecuencia, cabe concluir en que el procedimiento utilizado para la remoción del Fiscal Ricardo Francisco Molinas no era el previsto legalmente, lo que resulta suficiente para desestimar el recurso extraordinario interpuesto, sin que quepa detenerse en el estudio de los agravios relativos a las causales de nulidad del decreto cuestionado en autos, toda vez que la conclusión a la que se ha arribado hace que estos últimos sólo remitan al tratamiento de una cuestión abstracta y, como tal, vedada al conocimiento de esta Corte.
Por ello, se confirma la sentencia apelada. Notifíquese y devuélvase.
CARLOS S. FAYT.
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO
Considerando:
1º) Que el juez federal de primera instancia hizo lugar al amparo incoado por el Dr. Ricardo Molinas con motivo de su separación del cargo de Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas dispuesta por el decreto 265/ 91. Sostuvo que ese acto era nulo porque el nombrado funcionario sólo podía ser removido mediante el procedimiento de los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional. Agregó, asimismo, que aun cuando esto último no fuera tampoco así, por dos razones tampoco sería válida la aludida cesantía. La primera, por cuanto el decreto tuvo como única causa el procesamiento penal del Fiscal General, y, con arreglo al principio de inocencia, dicho procesamiento no configura una inobservancia de la "buena conducta". La segunda, en tanto se omitió el debido sumario si se entendió que aquél había incurrido en faltas administrativas. En consecuencia, ordenó al Presidente de la Nación que reincorporase al actor.
Contra esa decisión, el Procurador del Tesoro dedujo apelación, que fue rechazada por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que resolvió declarar "parcialmente desierto el recurso...en cuanto a los planteos vinculados con lo resuelto por el a quo respecto a la ilegalidad manifiesta del decreto 265/91, y a la falta de causa válida que justifique la sanción expulsiva por él impuesta" y "confirmar la sentencia de primera instancia" (fs. 137 vta.).
Ese pronunciamiento dio lugar al recurso extraordinario del Procurador del Tesoro, que fue concedido y que es formalmente admisible (art. 14, incs. 1º y 3º, de la ley 48).
2º) Que corresponde, en primer término, examinar la objeción relativa a la aptitud de la acción de amparo para discutir las cuestiones planteadas en autos.
Tan conocida como constante es la doctrina de esta Corte en cuanto a que, si bien la acción de amparo no está destinada a reemplazar los medios ordinarios instituidos para la solución de las controversias, su exclusión por la existencia de otros medios procesales administrativos y judiciales no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que aquel instituto tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias. De tal suerte, siempre que se acredite el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, corresponderá que los jueces habiliten la rápida vía del amparo (Fallos: 299:358; 305:307, y el pronunciamiento dictado en la causa V.114.XXIII, "Video Visión", del 7 de marzo de 1989, entre otros).
3º) Que la remoción del Fiscal General de Investigaciones Administrativas es una cuestión de tal trascendencia institucional -dadas las atribuciones que le confiere la ley 21383 - que el pronunciamiento judicial respecto a la decisión en tal sentido no admite las dilaciones a que conduciría el sometimiento de la cuestión a las vías procesales ordinarias, las cuales no serían aptas para remediar el agravio que se invoca pues dejarían en la indefinición el ejercicio de tan trascendentales funciones durante un tiempo prolongado. Existe un notorio interés público en que la cuestión se dilucide sin más demora, sin que del carácter sumarísimo del amparo derive menoscabo alguno para el derecho de defensa del Estado, dado que el caso no requiere mayor amplitud de debate ni de pruebas que los ya realizados en la causa.
4º) Que, sentado lo expuesto, corresponde entrar a considerar el fondo del asunto.
Según surge del considerando 1º uno de los motivos por los cuales el juez de primera instancia acogió la demanda consistió en la falta de causa válida del decreto 265/91. Para ello, hizo mérito de que la única causal en que ese acto se había fundado, era el procesamiento del Fiscal General por delito doloso cometido en el ejercicio de sus funciones, y que, asimismo, ese motivo, en tanto "no altera el status jurídico de inocencia, mal puede sustentar el achacamiento de 'mala conducta' como causal de remoción" (fs. 87).
A su vez, la sala a quo, ante la apelación del Estado, consideró que "contra este fundamento esencial, suficiente por sí solo para justificar la nulidad de la cesantía, nada se dice en el memorial. No hay al respecto agravio específico alguno. Consecuentemente, se trata de una cuestión firme y consentida que de por sí da lugar a la anulación de la forma y con los alcances que el juez la dispuso" (fs. 132 vta./133). De ahí que en la parte resolutiva declaró desierto el recurso del Estado sobre el aspecto mencionado (considerando 1º, párrafo segundo).
5º) Que el recurso deducido sólo mínimamente atiende a esos fundamentos de la decisión pese a lo cual -dada la trascendencia de la cuestión planteada- corresponde considerarla.
A tal fin, cabría partir de la base de que esta Corte, al resolver la causa C.82.XXII "Cagliotti, Carlos N. c/Molinas, Ricardo F.", del 1 de noviembre de 1988, consideró que el Fiscal General de Investigaciones Administrativas gozaba de inmunidad procesal por aplicación de los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución y del art. 2º , párrafo segundo, de la ley 21383, según el cual sólo puede ser removido por las mismas causas y mediante el mismo procedimiento previstos para el Procurador General de la Nación.
Sin embargo, la modificación introducida en el art. 21 del decreto-ley 1285/58 por la ley 23774, en tanto excluye al Procurador General de la Nación de formar parte de la Corte Suprema de Justicia, pone en duda la validez actual de tal interpretación. En efecto, por un parte la calidad de integrante de la Corte de dicho funcionario fue uno de los fundamentos básicos de la mencionada decisión, por lo que pierde en parte su base. Pero, desde otro punto de vista, se mantiene en vigor el tercer párrafo del art. 2º de la ley 21383, que somete a los fiscales adjuntos al procedimiento de remoción establecido para los jueces nacionales, que es el juicio político, y resultaría un contrasentido que los funcionarios inferiores tuviesen esa garantía y el superior pudiese ser removido por decisión administrativa.
6º) Que, no obstante, resulta innecesario dilucidar esa cuestión en el sub lite, pues aun cuando se partiese de la base de que bastara la decisión administrativa para remover al Fiscal General, ésta no podría dejar de cumplir los requisitos que para el acto administrativo exige la ley 19549, en especial la causa (art. 7º, incisos b y c). Pues si dicho funcionario goza de inamovilidad en tanto dure su buena conducta, sólo la objetiva comprobación de su mala conducta, esto es, de su mal desempeño del cargo o de la comisión de delitos, puede justificar su cesantía.
En ese aspecto, el auto de procesamiento no es suficiente para acreditarla, pues se trata de una medida fundada sólo en la existencia de prueba semiplena de existencia de delito e indicios sobre su autoría (art. 366, incisos 1º y 3º del Código de Procedimientos en Materia Penal) que, por sí solos y en tanto no medie sentencia condenatoria, no bastan para desvirtuar la presunción de inocencia de todo individuo imputado de hechos subsumidos en las normas del Código Penal, presunción que no sólo resulta implícitamente del texto del art. 18 de la Constitución Nacional, sino que ha sido incorporada al fondo común legislativo de los pueblos civilizados a partir de su consagración por el art. 9 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, emanada de la Asamblea Constituyente francesa de 1789, e incluida en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 de las Naciones Unidas, art. 11, inc. 1, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969), art. 8º, inc. 2.
Por tanto, en el ámbito administrativo la indicada presunción sólo puede ser desvirtuada mediante el correspondiente sumario que respete las reglas del debido proceso adjetivo. Esa exigencia ha sido mantenida por esta Corte para los meros agentes de la Administración Pública (Fallos: 295:344 y 518; 303:542 y 779; 304:538 y 1891; 305:115 y 628; 306:2009; 307:207, 388 y 1525, entre muchos otros), y su observancia es tanto más imperiosa frente a la alta investidura del Fiscal General, pues no resulta razonable que el funcionario encomendado de fiscalizar la actuación de la administración pueda ser removido sin causa, o sin debida justificación de ella, por el jefe de la propia administración cuya fiscalización la ley le encomienda. Ello le quitaría toda independencia de actuación y de criterio, impidiendo el eficaz desempeño de su labor.
7º) Que la alegación por la defensa del Estado Nacional de otros motivos que justificarían la mala conducta en el ejercicio de sus funciones atribuida al actor no puede ser tomada en consideración en sede judicial, no sólo porque ha de juzgarse la legalidad del decreto de cesantía sobre la base de los motivos que expresa, y no de otros, sino también porque la omisión de la vía que fuere pertinente para la demostración de las causas antes del dictado de aquél no puede ser sustituida por su debate en sede judicial. Ello es así puesto que los motivos del acto administrativo deben estar expuestos en él (art. 7, incs. b y c, ya citados, de la ley de procedimiento administrativo) y no ser revelados sólo cuando su validez es judicialmente impugnada. De lo contrario, la apreciación de la causa del acto administrativo pasaría a ser materia de un debate judicial sobre aspectos no delimitados previamente, en lugar de constituir el antecedente necesario de eficacia jurídica del acto, desnaturalizando así la misión del Poder Judicial.
Por ello, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas. Hágase saber y devuélvase.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO.
EJA Moderador
Creado: 02/05/09
2ª parte:
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
Considerando:
1º) Que el juez federal de primera instancia, hizo lugar al amparo incoado por el Dr. Ricardo Molinas, con motivo de su separación del cargo de Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas, dispuesta por el decreto 265/ 91. Sostuvo que ese acto era nulo, porque el nombrado funcionario sólo podía ser removido bajo el procedimiento de los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional. Agregó, asimismo, que aun cuando esto último no fuera así tampoco, sería válida la aludida cesantía, por dos razones. La primera, por cuanto el decreto tuvo como causa única el procesamiento penal del Fiscal General, y, con arreglo al principio de inocencia, dicho procesamiento no configura una inobservancia a la "buena conducta". La segunda, en tanto se omitió el debido sumario si se entendió que aquél había incurrido en faltas administrativas. En consecuencia, ordenó al Presidente de la Nación reincorporar al actor.
Contra ello, el Procurador del Tesoro dedujo apelación, que fue rechazada por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que resolvió declarar: "a) parcialmente desierto el recurso...en cuanto a los planteos vinculados con lo resuelto por el a quo respecto a la ilegalidad manifiesta del decreto 265/91, y a la falta de causa válida que justifique la sanción expulsiva por él impuesta", y "c) confirmar la sentencia de primera instancia" (fs. 137 vta.).
Ese pronunciamiento dio lugar al recurso extraordinario del Procurador del Tesoro, que fue concedido y que es formalmente admisible (art. 14, incs. 1º y 3º de la ley 48).
2º) Que corresponde, en primer término, examinar la objeción vinculada a la aptitud de la acción de amparo para discutir las cuestiones planteadas en autos.
Tan conocida como constante es la doctrina de esta Corte en cuanto a que, si bien la acción de amparo no está destinada a reemplazar los medios ordinarios instituidos para la solución de las controversias, su exclusión por la existencia de otros medios procesales administrativos y judiciales, no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que aquel instituto tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias. De tal suerte, siempre que se acredite el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, corresponderá que los jueces habiliten la rápida vía del amparo (Fallos: 299:358; 305:307 y el pronunciamiento dictado en la causa V.114.XXIII, "Video Visión", del 7 de marzo de 1989; entre otros).
3º) Que las delicadas e importantes funciones que debe cumplir el Fiscal General, ponen a éste en un plano de marcada relevancia institucional. Basta una somera lectura de las atribuciones, competencias y facultades de aquél, dadas por la ley 21383 , especialmente enlazadas con la investigación de la conducta administrativa de los funcionarios, incluso de elevada jerarquía, tanto de la Administración Pública Nacional como de la Intendencia de la Ciudad de Buenos Aires, para concluir, sin ninguna hesitación, en la trascendencia que sobre la marcha de los asuntos y negocios públicos ejerce el Fiscal General.
Síguese de ello que, todo lo que pueda interferir substancialmente en su labor, exige un pronto esclarecimiento, pues la demora en la solución del punto sólo podría fundarse en razones escasamente técnicas.
Y, cabe decirlo de una vez por todas, sin vacilaciones ni componendas, el cese de un Fiscal General es algo muy grave.
Tan grave es, que el propio Estado debería ser el principal interesado en la dilucidación judicial de semejante cuestión. Quién sino él, dadas las funciones de investigador que sobre los propios funcionarios estatales ejerce el Fiscal General, poseería un interés mayor en el presto desenlace de un litigio como el presente, sea para superar rápidamente la nada positiva incertidumbre que el tema en litigio genera en el plano institucional, sea para recibir la declaración de validez de su acto -en caso de un resultado favorable-, o, en caso contrario, para que su error dure lo menos posible; sea, en todos los casos, para el aseguramiento del imperio de la legalidad, principio cardinal de la actividad del Estado.
4º) Que no se debe resistir la admisibilidad del amparo con el mero señalamiento de la existencia de otras vías procesales para ventilar un asunto que, como cualquier otro que se promueva a través de esa acción, contará, desde luego, con dichas vías alternativas. De otro modo, cabría considerar que la ley 16986 ha establecido un proceso que, en definitiva, resulta intransitable. El error de tal razonamiento, que hipotecaría el porvenir de la jurisprudencia, se halla en su propia base, pues no es el mencionado el aspecto a aclarar, sino el de la aptitud de esos trámites para satisfacer adecuadamente a la tutela que se peticiona.
En el sub examine, no parece discutible que el impedimento de ejercer sus funciones irroga al Fiscal General perjuicios de imposible o insuficiente reparación ulterior, toda vez que ello supone que el desarrollo de los trámites a cargo de ese órgano y las investigaciones sobre los funcionarios públicos que son de su resorte, resultan sustraídas de las manos de quien, según la ley, debe conducirlas. La imposibilidad o dificultad de retrotraer la marcha de esos asuntos y la oportunidad e inmediatez que reclaman tamañas funciones conducen a descartar, como ha quedado expuesto, la aptitud de otras vías.
5º) Que súmase a ello que ninguna lesión al derecho de defensa le infiere al Estado el carácter sumarísimo del amparo pues, si se tienen en cuenta las expresadas circunstancias del caso, se advierte que éste no requiere, de ninguna manera, una amplitud de debate y prueba mayor que la concedida. Incluso, el Procurador del Tesoro no formula demostración concluyente alguna acerca de las alegaciones o pruebas que, para lo conducente a esta altura de la litis, se haya visto impedido de proponer o producir (Fallos: 305:1498, -considerando 7º-, entre otros).
6º) Que, sentado lo expuesto, corresponde analizar las restantes cuestiones que se suscitan en el presente.
Según surge del considerando 1º, uno de los motivos por los que el juez de primera instancia acogió la demanda, consistió en la falta de causa válida del decreto 265/91. Para ello, ese magistrado hizo mérito (v. considerando 1º, párrafo primero) de que la única causal en que ese acto se fundó, fue el procesamiento del Fiscal General por delito doloso cometido en el ejercicio de sus funciones, y que, asimismo, ese motivo, en tanto "no altera el status jurídico de inocencia, mal puede sustentar el achacamiento de 'mala conducta' como causal de remoción" (fs. 87).
Ahora bien, a su turno, la Sala a quo, ante la apelación del Estado, consideró que "contra este fundamento esencial, suficiente por sí sólo para justificar la nulidad de la cesantía, nada se dice en el memorial. No hay al respecto agravio específico alguno. Consecuentemente se trata de una cuestión firme y consentida que de por sí da lugar a la anulación de la forma y con los alcances que el juez le dispuso" (fs. 132 vta./133).
De ahí que, en la parte resolutiva, declaró desierto el recurso del Estado sobre el aspecto mencionado (considerando 1º, párrafo segundo).
7º) Que, examinado el recurso extraordinario en este punto, podría sostenerse, con un criterio de rigurosidad extrema, que aquél presenta falta de fundamentación crítica bastante. Sin embargo ante la posibilidad de que, con amplitud de criterio, pudieran interpretarse algunas manifestaciones expuestas en la apelación extraordinaria como una argumentación sucinta -pero mínimamente suficiente- relativa al tema de la deserción y de la falta de causa válida del decreto 265/91, resulta apropiado formular las siguientes consideraciones.
Ante todo, es manifiesto que el acto de cese, en lo que concierne a la conducta del Fiscal General, se basó exclusivamente en el hecho de que éste se encontraba "procesado por delito doloso cometido en el ejercicio de sus funciones" (párrafo noveno de los considerandos del decreto 265/91).
Ahora bien, la causa de un acto administrativo -como lo es el sub examine- constituye un requisito esencial de su validez. La Ley de Procedimientos Administrativos es, al respecto, terminante: "Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: ... b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; ... c) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo" (art. 7º).
8º) Que tal requerimiento "esencial" de la expresión en "forma concreta" de los hechos, razones y antecedentes que inducen a emitir el acto, lo que constituye su causa, impide, por lo menos en decisiones de la gravedad de la examinada, que a la hora de ser revisadas por los jueces, pueda alegarse, por parte del Estado, la existencia de otras circunstancias o motivos que la sustentarían.
Esta conclusión deriva de la propia razón de ser del señalado requisito. En efecto, en un régimen republicano como el que ha elegido el pueblo, la soberanía reside en ese mismo pueblo, de modo que, atento a que éste no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes, es un deber insoslayable de éstos que den cuenta a aquél de los fundamentos de sus actos (artículos 1º, 22, 33 y concs. de la Constitución Nacional).
El estado actual de desarrollo de las democracias y de la cultura de los pueblos ha hecho de la transparencia, publicidad y razonabilidad del obrar de los funcionarios, una cuestión crucial. Están en ello comprometidos los propios cimientos de dicho sistema político en la medida en que, cabe repetirlo, los gobernantes son sólo representantes del pueblo, el cual, por ser el soberano, reside en él el derecho inquebrantable de elegir a aquéllos y de conocer cómo ejercen su representación.
9º) Que, por otro lado, el mentado recaudo, esto es: la causa del acto administrativo, responde a otras necesidades de no escasa eniusdura. Así, es innegable el derecho del destinatario de tal acto al debido proceso adjetivo, y, por ende, a una decisión fundada, esto es: "que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso" (artículo 1º, inc. f, ap. 3, de la citada ley 19549).
10) Que las circunstancias expuestas resaltan tanto la mencionada razón de ser del requisito en examen, cuanto la justificación de que los motivos expresos del acto administrativo no puedan sufrir alteración por medio de alegaciones formuladas en una causa judicial destinada a su revisión. De lo contrario, por un lado, se produciría una suerte de privación a los gobernados, en oportunidad de dictarse el acto, del conocimiento de los verdaderos motivos de éste, y que sólo merced a que el pronunciamiento resulte cuestionado ante la justicia podrían llegar a conocer. Por el otro, se vería fuertemente menoscabado el derecho de defensa del destinatario de la decisión, garantizado no sólo por la mencionada Ley de Procedimientos Administrativos, sino por la propia Constitución que, bueno es decirlo, no es una marioneta verbal, dada la incertidumbre que, sobre los reales motivos del acto, irrogaría la posibilidad de que éstos lleguen a ser distintos de los que se le comunican pues, en definitiva, podrían ser modificados en una eventual contienda judicial.
11) Que estas condiciones alcanzan toda su plenitud en supuestos de la trascendencia del presente.
La remoción de un funcionario como el Fiscal General de Investigaciones Administrativas, ha de ser el resultado de una profunda reflexión, rodeada del más acabado conocimiento de los hechos en juego, de suerte que la motivación vertida en el acto administrativo que se expida no debería traducir otra cosa que el fiel reflejo de tal proceso. Luego, todo hecho que no haya sido expresado como causa, debe entenderse que no indujo a la emisión del acto, y, por lo tanto, tampoco cabe que sea introducido en el litigio, como lo intenta el Procurador del Tesoro.
12) Que, en tal orden de ideas, si la causa de la cesantía es la expuesta en el decreto 265/91, y sólo a ello cabe estar, es conclusión necesaria, fuera de todo debate que dicha causa se encuentra viciada.
En primer lugar, resulta claro que -vigente la norma que establece la permanencia en sus funciones del Fiscal General "mientras dure su buena conducta" (art. 2º de la ley 21383)- las "causas" que dicho precepto menta a continuación, no pueden ser sino el desarrollo específico de las modalidades que puede asumir la "mala conducta" que es el reverso lógico de aquélla. Sería, por ello, manifiestamente absurdo sostener que la garantía de permanencia en funciones "mientras dure la buena conducta" pueda ser compatible con causales de cesantía que dependan del arbitrio discrecional de quien la ordena.
En consecuencia, quien, por la naturaleza de sus funciones, sólo puede se removido en tanto y en cuanto se acredite que ha incurrido en "mala conducta" -lógico corolario del principio sentado en el art. 2 de la ley 21383 sólo puede cesar en su cargo a condición de que tal prueba se haya producido, lo que excluye de raíz la posibilidad de que su exclusión reconozca otras razones.
Lo expuesto asume particular relevancia en el caso del Fiscal General de Investigaciones Administrativas, porque la delicada índole de su competencia -que en lo esencial consiste en investigar conductas administrativas de las que puede resultar la comisión de hechos ilícitos-, exige que queden a resguardo de todo cuestionamiento que no responda al acreditado apartamiento de la buena conducta que debe presidir su ejercicio.
13) Que, sentado lo expuesto, corresponde subrayar que no puede equipararse el auto de procesamiento a la prueba de la mala conducta a que la ley supedita el cese del Fiscal General en el cargo.
Ello es así por la sencilla razón de que la recepción de declaración indagatoria en los términos del art. 236, primer párrafo, del Código de Procedimientos en Materia Penal, sólo supone "motivos de sospecha "que -por serlos- no son asimilables a los hechos indubitables que autorizarían a dar por cumplida la condición que la ley contempla.
Lo contrario importaría ni más ni menos que echar por tierra un bien que la humanidad ha alcanzado y mantenido a costa de no pocas penurias: el principio de inocencia, el cual, tal como lo señaló la Corte Suprema estadounidense in re "Coffin vs. United States" (156 U.S. 432, págs. 453 y sgtes.), posee antecedentes muy lejanos en el tiempo. Así, en dicha oportunidad, el citado tribunal recordó lo acontecido en épocas del Imperio Romano: Numerius -Gobernador de Narbonensis- se hallaba sometido a juicio criminal, y había asumido su propia defensa negando su culpabilidad y la falta de prueba en su contra. Delphidius, su adversario, previendo el rechazo de la acusación se dirigió a Juliano: "Oh! ilustre César -le dijo- si es suficiente con negar, qué ocurrirá con los culpables"; a lo que Juliano respondió: "Y si fuese suficiente con acusar, qué le sobrevendría a los inocentes" (Ammianus Marcellinus, Rerum Gestarum. L.XVIII, C.1). Tan venerable y remoto legado no puede ser desconocido sino a riesgo de negar la propia dignidad humana, y la Constitución Nacional, pues, según reza ésta, "Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo" (art. 18 de la Constitución Nacional). Ello significa que todo habitante debe ser considerado y tratado como inocente de los delitos que se le reprochan, hasta que en un juicio respetuoso del debido proceso se demuestre lo contrario mediante una sentencia firme.
Tan magno es ese principio, que no ha dejado de ser puntualizado por la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano -art. 9º-, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano -art. 11, 1º La Convención Americana sobre Derechos Humanos -art.8º, 2º y diversas constituciones provinciales de nuestra Nación: La Rioja (art. 22), Jujuy (art, 29, inc. 4), Córdoba (art. 39), San Juan (art. 30), Santiago del Estero (art. 35).
14) Que, del señalado principio de inocencia, surge sin dificultad la necesidad de un sumario que respete las reglas del debido proceso adjetivo, previstas en el citado art. 18 de la Constitución Nacional, tal como esta Corte lo ha exigido en el caso de meros agentes de la Administración Pública (Fallos: 295:344, 518; 303:779, 542; 304:538, 1891; 305:115, 628; 306:2009; 307:207, 388, 1525, entre muchos otros).
Corresponde advertir, todavía, que no cabe admitir la pretensión del Estado de ampliar los hechos que motivaron el cese puesto que, si como aquél lo quiere, existían otros motivos descalificadores, además del único mencionado en el decreto 265/91, el carácter fáctico y variado de aquéllos habría exigido aún más su esclarecimiento por vía del aludido trámite.
La necesidad del sumario administrativo para la segregación de un funcionario basada en su descalificación, responde a diversos motivos. Por un lado, satisface a un inequívoco derecho que asiste a aquél a conocer las faltas que se le reprochan, a alegar sobre ellas y a producir la prueba que se estime conducente. Son éstos, requerimientos del debido proceso adjetivo, que garantiza la Constitución Nacional, y que deben ser mantenidos en todo trance en el estado de derecho. Asimismo, tal procedimiento resulta imprescindible para el encargado de valorar dicha conducta y decidir la suerte del sumariado, pues, ante la ausencia de todos los elementos antes señalados, no se advierte cómo el órgano decisor podría ilustrarse suficientemente sobre la cuestión a resolver y, así, lograr que su pronunciamiento pueda ajustarse a la realidad y a la justicia, y observar, de este modo, la exigencia de motivación válida. Por lo demás, ello también posibilita que los gobernados tomen conocimiento del obrar de sus funcionarios -tanto de los juzgados como de los juzgadores-, dándose así cumplimiento al deber antes mencionado.
Aunque parezca innecesario reiterarlo, tales reclamos se vuelven aún más imperiosos dada la alta investidura del Fiscal General. Esta plantea exigencias no sólo respecto de las causas sustantivas del cese, sino también en lo concerniente a los procedimientos en los cuales aquéllas deben alegarse y probarse, todo ello con la salvedad hecha infra (v. considerando 17). En efecto, no sería concebible que un funcionario a quien la ley ha encomendado fiscalizar el actuar de la administración, dotándolo de amplias facultades -que, entre otras, comprende la de informar al Poder Ejecutivo cuando estimare que la permanencia en funciones de un ministro, secretario de Estado o funcionario con jerarquía equivalente, pueda obstaculizar gravemente la investigación (art. 6º , inc. c), de la ley 21383)- pueda ser removido con prescindencia de toda formalidad, a semejanza de lo que sucede con los funcionarios que tienen colaboración inmediata con la gestión presidencial (confr. art. 86, inc. 10, de la Constitución Nacional). Parece obvio, así, que no cabe esperar que, quien depende de la voluntad de otro para permanecer en su cargo, actúe en forma independiente respecto de este último (confr. fallo de la Corte Suprema estadounidense in re: "Wiener vs. United States", 357 U.S. 349, 353). La señalada pretensión revelaría un desconocimiento palmario de lo que es esencial en la función del fiscal general: él ha sido puesto por la sociedad con la misión de controlarla gestión de la administración y, cuando corresponda, denunciara los que, espuriamente, desnaturalizan el poder que, en mayor o menor grado, detentan. Esta tarea no resulta compatible con un emplazamiento lábil que, más que actuar como incentivo para denunciar lo ilegítimo, se convertiría en el indeseable aliado de turbias complacencias, alterando lo medular de la responsabilidad a la que ha sido llamado.
Es por ello que todo juicio sobre su conducta, y sobre todo el que conduzca a su cese, debe ser el fruto de un especial ejercicio de la virtud de la prudencia, y de un inmaculado proceso que arroje luz suficiente sobre sus actos. De lo contrario, se correría el riesgo seguro no sólo de menoscabar a un determinado Fiscal General -hecho de marcada gravedad-, sino también -lo que es peor- el de herir a la propia institución en la medida en que, cualquiera fuera la persona que la representase, un antecedente como el sub lite podría amenazar el grado de seguridad y, por qué no, de coraje que reclama su actividad.
15) Que, es del caso recordar, que la situación de emergencia, en que supuestamente se encontraba la Fiscalía y que fuera invocada por el Poder Ejecutivo Nacional para convalidar la decisión adoptada, "no basta para bonificar la transgresión constitucional cometida; pues aparte de no ser necesaria para el cumplimiento del fin perseguido, vulnérase así el más elevado bien de la República, constituido por el respeto de sus instituciones, en primer término de su Constitución, fuera de la cual no cabe esperar sino la anarquía o la tiranía..." (confr. doctrina de Fallos: 198:78 y su cita).
16) Que, por último, ante la ilegitimidad palmaria que, por las razones precedentemente señaladas, exhibe el decreto 265/91, corresponde a esta Corte intervenir con el objeto de repararla grave lesión inferida al actor. Ello es así pues los integrantes de este Tribunal no hemos prestado el juramento constitucional para facilitar o dificultar los propósitos políticos de los gobiernos de turno: lo hemos hecho simple y exclusivamente para decidir si ellos se adecuan a la Constitución Nacional, y, por lo mismo, no sería saludable que el alto contenido emocional que suelen tener dichos propósitos nos impresionen de tal modo que lleguemos a depender de ellos.
Somos los guardianes supremos de los principios constitucionales, entre los cuales está el de evitar cualquier exceso de los otros poderes. Tenemos el deber ineludible de pronunciarnos ante cualquier intento de desconocer dichos principios. No podemos medir la capacidad política de las ramas ejecutiva y legislativa; somos guardianes del sistema de libertades del pueblo y no los encargados de encauzar su destino político y económico.
Es pues necesario que esta Corte sea el órgano de gobierno más desapasionado y el confiable tutor de los mandatos constitucionales.
17) Que, por todo lo expuesto, no cabe abrir juicio acerca de ciertas cuestiones desarrolladas extensamente por el apelante, como la referente a si la remoción del Fiscal General es de competencia del Presidente de la Nación, o del Congreso Nacional (arts. 45, 51 y 52 de la Carta Magna) pues aun cuando por hipótesis se admitiese la tesis del recurrente, la decisión de este tópico carecería de eficacia para variar la solución a que se arriba en la presente.
Por ello, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas. Hágase saber y devuélvase.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
Considerando:
1º) Que el juez federal de primera instancia, hizo lugar al amparo incoado por el Dr. Ricardo Molinas, con motivo de su separación del cargo de Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas, dispuesta por el decreto 265/ 91. Sostuvo que ese acto era nulo, porque el nombrado funcionario sólo podía ser removido bajo el procedimiento de los arts. 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional. Agregó, asimismo, que aun cuando esto último no fuera así tampoco, sería válida la aludida cesantía, por dos razones. La primera, por cuanto el decreto tuvo como causa única el procesamiento penal del Fiscal General, y, con arreglo al principio de inocencia, dicho procesamiento no configura una inobservancia a la "buena conducta". La segunda, en tanto se omitió el debido sumario si se entendió que aquél había incurrido en faltas administrativas. En consecuencia, ordenó al Presidente de la Nación reincorporar al actor.
Contra ello, el Procurador del Tesoro dedujo apelación, que fue rechazada por la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que resolvió declarar: "a) parcialmente desierto el recurso...en cuanto a los planteos vinculados con lo resuelto por el a quo respecto a la ilegalidad manifiesta del decreto 265/91, y a la falta de causa válida que justifique la sanción expulsiva por él impuesta", y "c) confirmar la sentencia de primera instancia" (fs. 137 vta.).
Ese pronunciamiento dio lugar al recurso extraordinario del Procurador del Tesoro, que fue concedido y que es formalmente admisible (art. 14, incs. 1º y 3º de la ley 48).
2º) Que corresponde, en primer término, examinar la objeción vinculada a la aptitud de la acción de amparo para discutir las cuestiones planteadas en autos.
Tan conocida como constante es la doctrina de esta Corte en cuanto a que, si bien la acción de amparo no está destinada a reemplazar los medios ordinarios instituidos para la solución de las controversias, su exclusión por la existencia de otros medios procesales administrativos y judiciales, no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que aquel instituto tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias. De tal suerte, siempre que se acredite el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios, corresponderá que los jueces habiliten la rápida vía del amparo (Fallos: 299:358; 305:307 y el pronunciamiento dictado en la causa V.114.XXIII, "Video Visión", del 7 de marzo de 1989; entre otros).
3º) Que las delicadas e importantes funciones que debe cumplir el Fiscal General, ponen a éste en un plano de marcada relevancia institucional. Basta una somera lectura de las atribuciones, competencias y facultades de aquél, dadas por la ley 21383 , especialmente enlazadas con la investigación de la conducta administrativa de los funcionarios, incluso de elevada jerarquía, tanto de la Administración Pública Nacional como de la Intendencia de la Ciudad de Buenos Aires, para concluir, sin ninguna hesitación, en la trascendencia que sobre la marcha de los asuntos y negocios públicos ejerce el Fiscal General.
Síguese de ello que, todo lo que pueda interferir substancialmente en su labor, exige un pronto esclarecimiento, pues la demora en la solución del punto sólo podría fundarse en razones escasamente técnicas.
Y, cabe decirlo de una vez por todas, sin vacilaciones ni componendas, el cese de un Fiscal General es algo muy grave.
Tan grave es, que el propio Estado debería ser el principal interesado en la dilucidación judicial de semejante cuestión. Quién sino él, dadas las funciones de investigador que sobre los propios funcionarios estatales ejerce el Fiscal General, poseería un interés mayor en el presto desenlace de un litigio como el presente, sea para superar rápidamente la nada positiva incertidumbre que el tema en litigio genera en el plano institucional, sea para recibir la declaración de validez de su acto -en caso de un resultado favorable-, o, en caso contrario, para que su error dure lo menos posible; sea, en todos los casos, para el aseguramiento del imperio de la legalidad, principio cardinal de la actividad del Estado.
4º) Que no se debe resistir la admisibilidad del amparo con el mero señalamiento de la existencia de otras vías procesales para ventilar un asunto que, como cualquier otro que se promueva a través de esa acción, contará, desde luego, con dichas vías alternativas. De otro modo, cabría considerar que la ley 16986 ha establecido un proceso que, en definitiva, resulta intransitable. El error de tal razonamiento, que hipotecaría el porvenir de la jurisprudencia, se halla en su propia base, pues no es el mencionado el aspecto a aclarar, sino el de la aptitud de esos trámites para satisfacer adecuadamente a la tutela que se peticiona.
En el sub examine, no parece discutible que el impedimento de ejercer sus funciones irroga al Fiscal General perjuicios de imposible o insuficiente reparación ulterior, toda vez que ello supone que el desarrollo de los trámites a cargo de ese órgano y las investigaciones sobre los funcionarios públicos que son de su resorte, resultan sustraídas de las manos de quien, según la ley, debe conducirlas. La imposibilidad o dificultad de retrotraer la marcha de esos asuntos y la oportunidad e inmediatez que reclaman tamañas funciones conducen a descartar, como ha quedado expuesto, la aptitud de otras vías.
5º) Que súmase a ello que ninguna lesión al derecho de defensa le infiere al Estado el carácter sumarísimo del amparo pues, si se tienen en cuenta las expresadas circunstancias del caso, se advierte que éste no requiere, de ninguna manera, una amplitud de debate y prueba mayor que la concedida. Incluso, el Procurador del Tesoro no formula demostración concluyente alguna acerca de las alegaciones o pruebas que, para lo conducente a esta altura de la litis, se haya visto impedido de proponer o producir (Fallos: 305:1498, -considerando 7º-, entre otros).
6º) Que, sentado lo expuesto, corresponde analizar las restantes cuestiones que se suscitan en el presente.
Según surge del considerando 1º, uno de los motivos por los que el juez de primera instancia acogió la demanda, consistió en la falta de causa válida del decreto 265/91. Para ello, ese magistrado hizo mérito (v. considerando 1º, párrafo primero) de que la única causal en que ese acto se fundó, fue el procesamiento del Fiscal General por delito doloso cometido en el ejercicio de sus funciones, y que, asimismo, ese motivo, en tanto "no altera el status jurídico de inocencia, mal puede sustentar el achacamiento de 'mala conducta' como causal de remoción" (fs. 87).
Ahora bien, a su turno, la Sala a quo, ante la apelación del Estado, consideró que "contra este fundamento esencial, suficiente por sí sólo para justificar la nulidad de la cesantía, nada se dice en el memorial. No hay al respecto agravio específico alguno. Consecuentemente se trata de una cuestión firme y consentida que de por sí da lugar a la anulación de la forma y con los alcances que el juez le dispuso" (fs. 132 vta./133).
De ahí que, en la parte resolutiva, declaró desierto el recurso del Estado sobre el aspecto mencionado (considerando 1º, párrafo segundo).
7º) Que, examinado el recurso extraordinario en este punto, podría sostenerse, con un criterio de rigurosidad extrema, que aquél presenta falta de fundamentación crítica bastante. Sin embargo ante la posibilidad de que, con amplitud de criterio, pudieran interpretarse algunas manifestaciones expuestas en la apelación extraordinaria como una argumentación sucinta -pero mínimamente suficiente- relativa al tema de la deserción y de la falta de causa válida del decreto 265/91, resulta apropiado formular las siguientes consideraciones.
Ante todo, es manifiesto que el acto de cese, en lo que concierne a la conducta del Fiscal General, se basó exclusivamente en el hecho de que éste se encontraba "procesado por delito doloso cometido en el ejercicio de sus funciones" (párrafo noveno de los considerandos del decreto 265/91).
Ahora bien, la causa de un acto administrativo -como lo es el sub examine- constituye un requisito esencial de su validez. La Ley de Procedimientos Administrativos es, al respecto, terminante: "Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: ... b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; ... c) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo" (art. 7º).
8º) Que tal requerimiento "esencial" de la expresión en "forma concreta" de los hechos, razones y antecedentes que inducen a emitir el acto, lo que constituye su causa, impide, por lo menos en decisiones de la gravedad de la examinada, que a la hora de ser revisadas por los jueces, pueda alegarse, por parte del Estado, la existencia de otras circunstancias o motivos que la sustentarían.
Esta conclusión deriva de la propia razón de ser del señalado requisito. En efecto, en un régimen republicano como el que ha elegido el pueblo, la soberanía reside en ese mismo pueblo, de modo que, atento a que éste no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes, es un deber insoslayable de éstos que den cuenta a aquél de los fundamentos de sus actos (artículos 1º, 22, 33 y concs. de la Constitución Nacional).
El estado actual de desarrollo de las democracias y de la cultura de los pueblos ha hecho de la transparencia, publicidad y razonabilidad del obrar de los funcionarios, una cuestión crucial. Están en ello comprometidos los propios cimientos de dicho sistema político en la medida en que, cabe repetirlo, los gobernantes son sólo representantes del pueblo, el cual, por ser el soberano, reside en él el derecho inquebrantable de elegir a aquéllos y de conocer cómo ejercen su representación.
9º) Que, por otro lado, el mentado recaudo, esto es: la causa del acto administrativo, responde a otras necesidades de no escasa eniusdura. Así, es innegable el derecho del destinatario de tal acto al debido proceso adjetivo, y, por ende, a una decisión fundada, esto es: "que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso" (artículo 1º, inc. f, ap. 3, de la citada ley 19549).
10) Que las circunstancias expuestas resaltan tanto la mencionada razón de ser del requisito en examen, cuanto la justificación de que los motivos expresos del acto administrativo no puedan sufrir alteración por medio de alegaciones formuladas en una causa judicial destinada a su revisión. De lo contrario, por un lado, se produciría una suerte de privación a los gobernados, en oportunidad de dictarse el acto, del conocimiento de los verdaderos motivos de éste, y que sólo merced a que el pronunciamiento resulte cuestionado ante la justicia podrían llegar a conocer. Por el otro, se vería fuertemente menoscabado el derecho de defensa del destinatario de la decisión, garantizado no sólo por la mencionada Ley de Procedimientos Administrativos, sino por la propia Constitución que, bueno es decirlo, no es una marioneta verbal, dada la incertidumbre que, sobre los reales motivos del acto, irrogaría la posibilidad de que éstos lleguen a ser distintos de los que se le comunican pues, en definitiva, podrían ser modificados en una eventual contienda judicial.
11) Que estas condiciones alcanzan toda su plenitud en supuestos de la trascendencia del presente.
La remoción de un funcionario como el Fiscal General de Investigaciones Administrativas, ha de ser el resultado de una profunda reflexión, rodeada del más acabado conocimiento de los hechos en juego, de suerte que la motivación vertida en el acto administrativo que se expida no debería traducir otra cosa que el fiel reflejo de tal proceso. Luego, todo hecho que no haya sido expresado como causa, debe entenderse que no indujo a la emisión del acto, y, por lo tanto, tampoco cabe que sea introducido en el litigio, como lo intenta el Procurador del Tesoro.
12) Que, en tal orden de ideas, si la causa de la cesantía es la expuesta en el decreto 265/91, y sólo a ello cabe estar, es conclusión necesaria, fuera de todo debate que dicha causa se encuentra viciada.
En primer lugar, resulta claro que -vigente la norma que establece la permanencia en sus funciones del Fiscal General "mientras dure su buena conducta" (art. 2º de la ley 21383)- las "causas" que dicho precepto menta a continuación, no pueden ser sino el desarrollo específico de las modalidades que puede asumir la "mala conducta" que es el reverso lógico de aquélla. Sería, por ello, manifiestamente absurdo sostener que la garantía de permanencia en funciones "mientras dure la buena conducta" pueda ser compatible con causales de cesantía que dependan del arbitrio discrecional de quien la ordena.
En consecuencia, quien, por la naturaleza de sus funciones, sólo puede se removido en tanto y en cuanto se acredite que ha incurrido en "mala conducta" -lógico corolario del principio sentado en el art. 2 de la ley 21383 sólo puede cesar en su cargo a condición de que tal prueba se haya producido, lo que excluye de raíz la posibilidad de que su exclusión reconozca otras razones.
Lo expuesto asume particular relevancia en el caso del Fiscal General de Investigaciones Administrativas, porque la delicada índole de su competencia -que en lo esencial consiste en investigar conductas administrativas de las que puede resultar la comisión de hechos ilícitos-, exige que queden a resguardo de todo cuestionamiento que no responda al acreditado apartamiento de la buena conducta que debe presidir su ejercicio.
13) Que, sentado lo expuesto, corresponde subrayar que no puede equipararse el auto de procesamiento a la prueba de la mala conducta a que la ley supedita el cese del Fiscal General en el cargo.
Ello es así por la sencilla razón de que la recepción de declaración indagatoria en los términos del art. 236, primer párrafo, del Código de Procedimientos en Materia Penal, sólo supone "motivos de sospecha "que -por serlos- no son asimilables a los hechos indubitables que autorizarían a dar por cumplida la condición que la ley contempla.
Lo contrario importaría ni más ni menos que echar por tierra un bien que la humanidad ha alcanzado y mantenido a costa de no pocas penurias: el principio de inocencia, el cual, tal como lo señaló la Corte Suprema estadounidense in re "Coffin vs. United States" (156 U.S. 432, págs. 453 y sgtes.), posee antecedentes muy lejanos en el tiempo. Así, en dicha oportunidad, el citado tribunal recordó lo acontecido en épocas del Imperio Romano: Numerius -Gobernador de Narbonensis- se hallaba sometido a juicio criminal, y había asumido su propia defensa negando su culpabilidad y la falta de prueba en su contra. Delphidius, su adversario, previendo el rechazo de la acusación se dirigió a Juliano: "Oh! ilustre César -le dijo- si es suficiente con negar, qué ocurrirá con los culpables"; a lo que Juliano respondió: "Y si fuese suficiente con acusar, qué le sobrevendría a los inocentes" (Ammianus Marcellinus, Rerum Gestarum. L.XVIII, C.1). Tan venerable y remoto legado no puede ser desconocido sino a riesgo de negar la propia dignidad humana, y la Constitución Nacional, pues, según reza ésta, "Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo" (art. 18 de la Constitución Nacional). Ello significa que todo habitante debe ser considerado y tratado como inocente de los delitos que se le reprochan, hasta que en un juicio respetuoso del debido proceso se demuestre lo contrario mediante una sentencia firme.
Tan magno es ese principio, que no ha dejado de ser puntualizado por la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano -art. 9º-, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano -art. 11, 1º La Convención Americana sobre Derechos Humanos -art.8º, 2º y diversas constituciones provinciales de nuestra Nación: La Rioja (art. 22), Jujuy (art, 29, inc. 4), Córdoba (art. 39), San Juan (art. 30), Santiago del Estero (art. 35).
14) Que, del señalado principio de inocencia, surge sin dificultad la necesidad de un sumario que respete las reglas del debido proceso adjetivo, previstas en el citado art. 18 de la Constitución Nacional, tal como esta Corte lo ha exigido en el caso de meros agentes de la Administración Pública (Fallos: 295:344, 518; 303:779, 542; 304:538, 1891; 305:115, 628; 306:2009; 307:207, 388, 1525, entre muchos otros).
Corresponde advertir, todavía, que no cabe admitir la pretensión del Estado de ampliar los hechos que motivaron el cese puesto que, si como aquél lo quiere, existían otros motivos descalificadores, además del único mencionado en el decreto 265/91, el carácter fáctico y variado de aquéllos habría exigido aún más su esclarecimiento por vía del aludido trámite.
La necesidad del sumario administrativo para la segregación de un funcionario basada en su descalificación, responde a diversos motivos. Por un lado, satisface a un inequívoco derecho que asiste a aquél a conocer las faltas que se le reprochan, a alegar sobre ellas y a producir la prueba que se estime conducente. Son éstos, requerimientos del debido proceso adjetivo, que garantiza la Constitución Nacional, y que deben ser mantenidos en todo trance en el estado de derecho. Asimismo, tal procedimiento resulta imprescindible para el encargado de valorar dicha conducta y decidir la suerte del sumariado, pues, ante la ausencia de todos los elementos antes señalados, no se advierte cómo el órgano decisor podría ilustrarse suficientemente sobre la cuestión a resolver y, así, lograr que su pronunciamiento pueda ajustarse a la realidad y a la justicia, y observar, de este modo, la exigencia de motivación válida. Por lo demás, ello también posibilita que los gobernados tomen conocimiento del obrar de sus funcionarios -tanto de los juzgados como de los juzgadores-, dándose así cumplimiento al deber antes mencionado.
Aunque parezca innecesario reiterarlo, tales reclamos se vuelven aún más imperiosos dada la alta investidura del Fiscal General. Esta plantea exigencias no sólo respecto de las causas sustantivas del cese, sino también en lo concerniente a los procedimientos en los cuales aquéllas deben alegarse y probarse, todo ello con la salvedad hecha infra (v. considerando 17). En efecto, no sería concebible que un funcionario a quien la ley ha encomendado fiscalizar el actuar de la administración, dotándolo de amplias facultades -que, entre otras, comprende la de informar al Poder Ejecutivo cuando estimare que la permanencia en funciones de un ministro, secretario de Estado o funcionario con jerarquía equivalente, pueda obstaculizar gravemente la investigación (art. 6º , inc. c), de la ley 21383)- pueda ser removido con prescindencia de toda formalidad, a semejanza de lo que sucede con los funcionarios que tienen colaboración inmediata con la gestión presidencial (confr. art. 86, inc. 10, de la Constitución Nacional). Parece obvio, así, que no cabe esperar que, quien depende de la voluntad de otro para permanecer en su cargo, actúe en forma independiente respecto de este último (confr. fallo de la Corte Suprema estadounidense in re: "Wiener vs. United States", 357 U.S. 349, 353). La señalada pretensión revelaría un desconocimiento palmario de lo que es esencial en la función del fiscal general: él ha sido puesto por la sociedad con la misión de controlarla gestión de la administración y, cuando corresponda, denunciara los que, espuriamente, desnaturalizan el poder que, en mayor o menor grado, detentan. Esta tarea no resulta compatible con un emplazamiento lábil que, más que actuar como incentivo para denunciar lo ilegítimo, se convertiría en el indeseable aliado de turbias complacencias, alterando lo medular de la responsabilidad a la que ha sido llamado.
Es por ello que todo juicio sobre su conducta, y sobre todo el que conduzca a su cese, debe ser el fruto de un especial ejercicio de la virtud de la prudencia, y de un inmaculado proceso que arroje luz suficiente sobre sus actos. De lo contrario, se correría el riesgo seguro no sólo de menoscabar a un determinado Fiscal General -hecho de marcada gravedad-, sino también -lo que es peor- el de herir a la propia institución en la medida en que, cualquiera fuera la persona que la representase, un antecedente como el sub lite podría amenazar el grado de seguridad y, por qué no, de coraje que reclama su actividad.
15) Que, es del caso recordar, que la situación de emergencia, en que supuestamente se encontraba la Fiscalía y que fuera invocada por el Poder Ejecutivo Nacional para convalidar la decisión adoptada, "no basta para bonificar la transgresión constitucional cometida; pues aparte de no ser necesaria para el cumplimiento del fin perseguido, vulnérase así el más elevado bien de la República, constituido por el respeto de sus instituciones, en primer término de su Constitución, fuera de la cual no cabe esperar sino la anarquía o la tiranía..." (confr. doctrina de Fallos: 198:78 y su cita).
16) Que, por último, ante la ilegitimidad palmaria que, por las razones precedentemente señaladas, exhibe el decreto 265/91, corresponde a esta Corte intervenir con el objeto de repararla grave lesión inferida al actor. Ello es así pues los integrantes de este Tribunal no hemos prestado el juramento constitucional para facilitar o dificultar los propósitos políticos de los gobiernos de turno: lo hemos hecho simple y exclusivamente para decidir si ellos se adecuan a la Constitución Nacional, y, por lo mismo, no sería saludable que el alto contenido emocional que suelen tener dichos propósitos nos impresionen de tal modo que lleguemos a depender de ellos.
Somos los guardianes supremos de los principios constitucionales, entre los cuales está el de evitar cualquier exceso de los otros poderes. Tenemos el deber ineludible de pronunciarnos ante cualquier intento de desconocer dichos principios. No podemos medir la capacidad política de las ramas ejecutiva y legislativa; somos guardianes del sistema de libertades del pueblo y no los encargados de encauzar su destino político y económico.
Es pues necesario que esta Corte sea el órgano de gobierno más desapasionado y el confiable tutor de los mandatos constitucionales.
17) Que, por todo lo expuesto, no cabe abrir juicio acerca de ciertas cuestiones desarrolladas extensamente por el apelante, como la referente a si la remoción del Fiscal General es de competencia del Presidente de la Nación, o del Congreso Nacional (arts. 45, 51 y 52 de la Carta Magna) pues aun cuando por hipótesis se admitiese la tesis del recurrente, la decisión de este tópico carecería de eficacia para variar la solución a que se arriba en la presente.
Por ello, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas. Hágase saber y devuélvase.
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
« necesito fallos dcho tributario (UNICEN)
|
Necesito fallos sobre secuestro - Procesal Penal (U.Moron) »
Corte Suprema
14/12/1989
Dibur, José Nicasio su querella v. Ricardo Francisco Molinas /por injurias - art. 110 del Código Penal
Fallos 312:2429
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL
Suprema Corte:
-I-
El querellante planteó, en estos autos, la inconstitucionalidad del art. 2º de la ley 21383, en cuanto otorga inmunidad al titular de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas.
A su criterio, no cabe admitir que dicho funcionario pueda ser equiparado a un juez de la Nación y sólo los jueces -dijo- en la normativa constitucional, son los exclusivos "realizadores de la actividad jurisdiccional judicial del Estado".
Enfatizó que dicha ley 21383 , además de nacer huérfana de antecedentes históricos, nada tiene que ver con la organización del Poder Judicial de la Nación, limitándose a regular el ente que genera.
Según su manera de ver, las funciones de dicho Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas son totalmente ajenas a la función judicial propiamente dicha, que, por regla, sólo ejercen "la Corte Suprema de Justicia de la Nación y los demás tribunales inferiores".
Puso de resalto, esencialmente, que las inmunidades que la Constitución Nacional consagra, sólo protegen a los miembros de dicho Poder Judicial y que, extenderlas a un funcionario como el que se trata, implica una flagrante violación "a la estructura toda de la Constitución política de nuestra República".
-II-
El tribunal a quo rechazó el planteo referido, remitiéndose a lo resuelto por la Corte Suprema en la causa "Cagliotti, Carlos N. s/ querella c/ Molinas, Ricardo F. por el delito de injurias", sentencia del 1 de noviembre de 1988.
En el recurso extraordinario de fs. 92/96, el apelante replantea las argumentaciones ya reseñadas, y aduce, asimismo, que el pronunciamiento del a quo es arbitrario, ya que la Corte, en el mentado precedente, no decidió una cuestión de inconstitucionalidad como la aquí deducida.
-III-
Si bien dicho recurso sería admisible dado que se cuestiona en autos la constitucionalidad de una ley federal (inc. 1º del art. 14 de la ley 48), estimo que no puede prosperar, desde que no cumple con el requisito de la debida fundamentación.
Por lo pronto, procede poner de relieve que la decisión que se apela remitió, como queda dicho, a lo expresado por V. E. en la causa "Cagliotti, Carlos N." y, más allá de que en esta causa se haya deducido o no un planteo de inconstitucionalidad, lo cierto y relevante es que, de sus fundamentos, surge que la Corte ha venido a consagrar la constitucionalidad del régimen legal que regula a la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas cuando reconoce aplicable, a su titular, el régimen de inmunidades a que alude el art. 45 de la Constitucional Nacional.
En lo substancial, en dicho precedente la Corte destacó, para admitir esa validez, que la magistratura de que se trata, por las específicas funciones que le atribuye la ley y que se expresan en la alta función de control jurisdiccional a la que alude V. E. en el considerando 9º, se encuentra comprendida en las previsiones de los artículos 45, 51 y 52 de la Constitución Nacional.
A mi modo de ver, esos fundamentos que ya elaboró el Tribunal en la causa citada, la cual es sustancialmente análoga a la presente, son, por ende, reiterables en el sub lite, y no han sido rebatidos con el rigor que es menester por el apelante. En efecto, en el punto 17 de su escrito de recurso, el apelante se limita a enunciar dogmáticamente su tesis contraria a la validez constitucional de las funciones de naturaleza jurisdiccional atribuidas, en la ley que cuestiona, al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas, por entender que las mismas no pueden ser conferidas sino a los jueces de la Nación, calidad que le niega al organismo en cuestión.
Sin embargo, el recurrente no desarrolla dicho planteo como era su carga indefectible, a través de una sólida argumentación, soslayando que la Corte tiene dicho, de manera reiterada, que la declaración de inconstitucionalidad de una ley constituye la "última ratio" del orden jurídico (Fallos: 301:904; 962, 1062, entre muchos otros), lo cual torna doblemente exigible el requisito de la debida fundamentación.
En tales condiciones, opino que cabe declarar la improcedencia del recurso en examen y, como consecuencia de ello, la del recurso deducido a fs. 91 contra el auto de fs. 19. Buenos Aires, 8 de noviembre de 1989. Oscar Eduardo Roger.
FALLO DE LA CORTE SUPREMA
Buenos Aires, 14 de diciembre de 1989.
Vistos los autos: "Dibur, José Nicasio su querella c/ Ricardo Francisco Molinas por injurias - art. 110 del Código Penal".
Considerando:
1º) Que a fs. 78 la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, Sala II, confirmó el pronunciamiento de primera instancia en cuanto había rechazado el planteo de inconstitucionalidad del art. 2º de la ley 21383 deducido por el Dr. José Nicasio Dibur al querellar por injurias al titular de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, Dr. Ricardo Francisco Molinas; lo que significó, en el caso, disponer el archivo de las actuaciones hasta tanto se obtuviera el desafuero correspondiente (fs. 19 y 30).
2º) Que, para resolver de ese modo, la Cámara invocó la doctrina establecida por esta Corte in re "Cagliotti, Carlos N. s/ querella c/ Molinas, Ricardo F. por el delito de injurias", C.82.XXII., sentencia del 1º de noviembre de 1988, cuyos fundamentos reprodujo en su decisión.
3º) Que contra el referido pronunciamiento la parte querellante interpuso recurso extraordinario a fs. 92/96, impugnando por la misma vía y con remisión a los fundamentos del primero, la decisión adoptada en cuanto al archivo de las actuaciones (fs. 91). Ambos recursos fueron concedidos por el tribunal a quo a fs. 101.
4º) Que el recurrente sostiene, en esencia, que no cabe equiparar al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas con los jueces de la Nación, por cuanto las funciones que aquél tiene asignadas son ajenas a la función judicial propiamente dicha; de modo que, a su entender, resulta exorbitante, bajo una correcta óptica constitucional, concederle inmunidades que deben estar reservadas a los magistrados judiciales. Señala que no existiría la pretendida analogía que la Cámara aseguró entre esta causa y lo resuelto en el caso "Cagliotti", porque allí no se había planteado la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, remitiéndose a tal fin al voto en disidencia emitido en aquel precedente.
5º) Que, en la medida en que se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de una norma de carácter federal, cuya aplicación obsta al progreso de la acción promovida por el recurrente, de manera tal que el agravio que éste invoca con base constitucional no es susceptible de ulterior reparación, corresponde admitir que el recurso extraordinario intentado resulta procedente.
6º) Que, en cuanto al fondo del asunto, no obstante la observación en contrario que insinúa el apelante sin añadir ninguna argumentación al respecto, cabe poner de relieve la sustancial identidad entre las respectivas situaciones que dieron origen a esta causa y el precedente que el a quo citó en apoyo de su pronunciamiento. En efecto, por encima de las peculiaridades propias de cada caso, resultan de estricta aplicación al sub lite los razonamientos expuestos por el Tribunal a partir del considerando 6º de la sentencia dictada en el recordado caso "Cagliotti", sobre cuya base es preciso concluir en la constitucionalidad del régimen instituido por el artículo 2º de la ley 21383.
7º) Que, por otra parte, las diferencias de carácter funcional a que alude el recurrente, entre la actividad de control que tiene asignada la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y la tarea judicial, no entrañan de por sí una descalificación desde el punto de vista constitucional de las inmunidades que la ley ha acordado al titular del citado organismo. Por el contrario, ellas encuentran sustento en la trascendente labor que tiene encomendada esa Fiscalía; labor que, en última instancia, está destinada a instar y colaborar con el ejercicio de la función jurisdiccional propiamente dicha.
Por ello, oído el señor Procurador General, se confirma la sentencia apelada.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO- CARLOS S. FAYT - JORGE ANTONIO BACQUÉ.