Intendente Municipal De Chascomús C/ Provincia De Bs. As. S/ Inconst. Ley 14.087

"INTENDENTE MUNICIPAL DE CHASCOMÚS C/ PROVINCIA DE BS. AS. S/ INCONST. LEY 14.087"

La Plata, 30 de junio de 2010.
AUTOS Y VISTOS:
1. Esta Corte ha sostenido que las medidas cautelares deben examinarse con suma estrictez o mayor rigor cuando lo que se procura es la suspensión de los efectos de una ley, puesto que tales actos se presumen dictados con arreglo a la Constitución, mientras no se produzca una declaración judicial que determine lo contrario (cfr. causas B. 31.703 “Piérola” y sus citas en “Acuerdos y Sentencias”, serie 20ª, t. VI, p. 390; I. 1.520, “Peltzer”, res. del 28-V-91; I. 3.024, “Lavaderos de Lanas El Triunfo S.A.”, res. del 8-VII-03; B. 67.594, “Gobernador de la Provincia de Buenos Aires”, res. del 3-II-2004; I. 68.944 “U.P.C.N.”, res. del 5-III-2008 y sus citas, entre otras; en el mismo sentido C.S.J.N. Fallos: 195:383 y 210:48).
De tal manera, se impone considerar con ese criterio los extremos requeridos por la ley adjetiva (fumus boni iuris y periculum in mora); arg. arts. 230, 232 y concs. C.P.C.C. inherentes a la petición cautelar, sopesando la concurrencia de ambos en el asunto traído a conocimiento del Tribunal.
2. En la especie, no se advierte la alegada verosimilitud del derecho, indispensable para el despacho de la cautelar solicitada por la Municipalidad de Chascomús.
Corresponde señalar, primeramente, que la cuestión planteada en autos no reconoce precedentes en el ámbito de este Tribunal, puesto que, hasta el momento, la creación de nuevos municipios –como es el caso, relativamente reciente, de los partidos de Tres Lomas, San Vicente, Presidente Perón, Esteban Echeverría, Ezeiza, San Miguel, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Morón, Hurlingham, Ituzaingó y Punta Indio, que forzosamente se han constituido en o con el territorio de otro u otros- no ha sido cuestionada por parte interesada.
En el presente, la verosimilitud aducida no emerge del solo hecho de constatarse que ciertos dictámenes elaborados por la Universidad Nacional de La Plata a pedido de la Municipalidad de Chascomús (ver fs. 134/136) hayan desaconsejado la creación del Partido de Lezama, puesto que ni siquiera se alega que ellos hayan sido los únicos antecedentes de ese orden que se realizaron en el marco de la elaboración y sanción de la ley impugnada en autos.
Resulta evidente que la determinación de la existencia de razones de administración que justifiquen la división territorial dispuesta por el Poder Legislativo de la Provincia en ejercicio de la atribución que el artículo 103 inc. 4° de la Constitución local le confiere, es una cuestión de hecho que deberá ser acreditada mediante la prueba a producirse en estos autos.
Tampoco se desprende, el presupuesto en examen, de las restantes circunstancias que se exponen en el escrito inicial.
La cuestión sometida a decisión de esta Corte precisa un mayor caudal de elementos de valoración, los cuales sólo podrán ser integrados a este proceso como resultado de su propio desarrollo, ampliando el debate y acumulando información imprescindible para efectuar un juicio razonado sobre bases sólidas. Razón por la cual, se reitera, no resulta –por ahora- acreditada por las constancias de la causa (art. 195 C.P.C.C. y doctr. causas B. 68.323, “Exolgan”, res. del 24-V-2006; I. 68.243, “Fiscal de Estado”, res. del 8-XI-2006 y I. 70.036 “ADESIP y CEMURPO”, res. del 13-V-09).
La finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia que debe recaer en un proceso y la fundabilidad de la pretensión que constituye su objeto no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, con las particularidades ya señaladas en el terreno de la inconstitucionalidad de las leyes. Sin embargo, la verosimilitud del derecho invocada en la demanda no surge acreditada, por ahora, con las constancias agregadas a los autos, lo que torna innecesario el análisis del periculum in mora alegado.
4. Por tales razones, en el marco de provisoriedad inherente al despacho de las medidas cautelares y sin que ello implique emitir opinión sobre el fondo de la cuestión planteada, no se hace lugar a la medida cautelar solicitada por la Municipalidad de Chascomús a fs. 250/252 vta. (arts. 195, 230, 232 y conc., C.P.C. y C.).
Regístrese y notifíquese.





Eduardo Julio Pettigiani Eduardo Néstor de Lázzari




Juan Carlos Hitters Luis Esteban Genoud



DISIDENCIA:
VISTO:
La demanda originaria de inconstitucionalidad promovida a fs. 225/263, la documentación agregada a fs. 1/223 y la medida cautelar solicitada a fs. 250/252
CONSIDERANDO:
1.a. Que la señora Liliana Elsa Denot, en su carácter de Intendenta Municipal del Partido de Chascomús, ciudadana, habitante y contribuyente de esa comuna, promueve demanda originaria en la que solicita que se declare la inconstitucionalidad de la ley 14.087, por medio de la cual la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires creó un nuevo municipio, denominado Partido de Lezama, sobre sectores del territorio perteneciente a la actual Municipalidad de Chascomús.
La Ley en cuestión fue sancionada el 22 de diciembre de 2009, promulgada por el decreto N° 2998 - dictado al día siguiente- y publicada en el Boletín Oficial del 11 de enero del corriente año.
En ella se fijan los límites del nuevo municipio (art. 2º y planilla anexa) y, entre otras previsiones, se establece que sus autoridades surgirán del primer acto eleccionario que se realice con posterioridad a la promulgación de la ley (arts. 3º y 15).
b. Luego de argumentar acerca de su legitimación para promover la acción en tratamiento, afirma que la norma cuya declaración de inconstitucionalidad solicita infringe el ordenamiento jurídico argentino, en tanto éste garantiza el régimen y la autonomía municipal (arts. 5 y 123, Constitución nacional), al par que afecta negativamente el patrimonio cultural, histórico, familiar, ambiental y patrimonial, “… desconociendo el aporte de las generaciones de chasomunenses que han y hemos forjado nuestra identidad, tradición e historia, la cual, se encuentra entre las más destacadas y bien cimentadas de la Provincia, ya que hemos conmemorado el año pasado (el 30/5/09) DOSCIENTOS TREINTA años de Historia”.
Entre otras argumentaciones, aduce que en la ley no se observa referencia alguna al fin que debe perseguir toda norma de creación de un nuevo distrito, que no es otro, según la Constitución de la Provincia, que el de proveer “…a la mejor administración” (art. 103 inc. 4°, Const. prov.).
Sostiene que la responsabilidad de la demandada se agrava si se repara en distintas circunstancias: i) el distrito se ha dividido sin que se haya aprobado con antelación una ley marco que rija, en la Provincia, las condiciones bajo las cuales pueden crearse nuevos municipios; ii) haciendo caso omiso de diversos estudios realizados por áreas académicas de la Universidad Nacional de La Plata, que claramente concluyen desaconsejando la división del Partido de Chascomús; iii) la fragmentación se ha dispuesto sin oír a la ciudadanía, a pesar de que la Constitución de la Provincia prevé institutos de democracia semidirecta. Dice, además, que en este caso se ha actuado en desmedro del principio de razonabilidad.
En cuanto al trámite seguido por el proyecto que finalmente sería la ley impugnada, advierte que, no obstante su trascendencia institucional y haber sido presentado en el año 2006, sólo fue tratado en la Comisión de Asuntos Municipales y aprobado sobre tablas por la Cámara de Diputados el 9 de mayo de 2007. Añade que esto aconteció sin que en la Cámara de Senadores, ni las autoridades locales ni los vecinos o representantes de entidades intermedias de Chascomús hayan sido recibidos o se les haya brindado alguna explicación, a pesar de los reiterados requerimientos formulados, hasta que, en diciembre de 2008, el proyecto fue devuelto a la Cámara de origen, con algunas modificaciones que no hacían al fondo del asunto. Con esas modificaciones, pero sin salvar las omisiones referidas, el proyecto fue aprobado el 22 de diciembre de 2009.
Después de relatar los antecedentes históricos de la cuestión y de destacar lo que entiende ha sido un irracional apartamiento de los estudios técnicos elaborados por la Universidad Nacional de La Plata, que parcialmente transcribe, profundiza la argumentación de su planteo constitucional, afirmando que en la creación del nuevo municipio no se ha observado el fin de proveer a la mejor administración.
Arguye que la fragmentación del partido de Chascomús pretende sustentarse en una falsa restitución histórica y viola los términos de la ley 10.806, que establece ciertos requisitos para que los pueblos o localidades bonaerenses puedan ser declarados ciudades, tópico sobre el cual recuerda que en el caso concreto de Lezama se dictó una ley que lo declaró ciudad y que esta ley fue vetada por el Gobernador por no adecuarse precisamente, a la ley 10.806.
Luego se detiene sobre lo que considera posibles afectaciones al medio ambiente que derivarían del cambio de usos autorizados en los suelos del nuevo distrito y afirma que la ley cuestionada daña el patrimonio cultural al afectar lo que denomina “afectio municipalis”.
También dice que la ley 14.087 genera una desproporcionada división territorial y debilita la capacidad de recaudación tributaria. Luego, con cita de los arts. 3 y 13 de la Constitución Nacional, destaca la importancia del territorio como presupuesto físico y elemento constitutivo del municipio, así como la del principio de integridad o intangibilidad que aquellas normas constitucionales establecen respecto de las provincias.
Por último, expresa que la aplicación de esta ley disminuye el ingreso de recursos provenientes de extraña jurisdicción (coparticipados) y constituye, por esto y por todo lo señalado antes, un trato discriminatorio hacia los habitantes de Chascomús residual, en cuanto al monto de sus obligaciones tributarias y la calidad de los servicios municipales que reciben y habrán de recibir luego del impacto negativo de la medida sobre el presupuesto municipal, mientras que los vecinos del nuevo Partido de Lezama deberán afrontar una carga tributaria menor en relación a los servicios que éste brindará.
2. Por esos fundamentos pide el dictado de una medida cautelar al considerar que, en el caso, se encuentran reunidos los requisitos de verosimilitud del derecho en el que se funda la demanda y de peligro en la demora, si se tiene en cuenta lo dispuesto en los artículos 5 y 8 de la ley cuestionada.
3. Corresponde, entonces, pronunciarse sobre la solicitud de tutela precautoria articulada por la demandante.
a. A este respecto, es sabido que el Tribunal ha resuelto reiteradamente que el examen de los requisitos a los que se halla sujeta la procedencia de las medidas cautelares es particularmente estricto en el ámbito de la acción originaria de inconstitucionalidad, atento la presunción de constitucionalidad de que gozan las leyes (doctr causas B. 31.706, "Piérola" y sus citas, en "Acuerdos y Sentencias", serie 20ª, t.VI, p.390 e I. 1476, "Oktedros S.A.", res. del 7-VIII-90 y posteriores).
Con todo, también ha acogido solicitudes suspensivas en casos en que el cumplimiento de la norma cuestionada puede generar un perjuicio grave para el derecho invocado o cuando, en los hechos, la ejecución de la disposición implica la solución anticipada del pleito (“Acuerdos y Sentencias”, serie 4ª, t. IV, p. 374; serie 6ª, t. XII, pp. 384 y 490; serie 13ª, t. VIII, p. 246; serie 18ª, t. V, p. 296; serie 20ª, t. VI, p. 390; e I. 3.521, “Bravo”, res. del 9-X-2.003, y sus citas; I. 68.183, “Del Potro”, res. del 4-V-2005, entre otras), en el entendimiento de que si bien las normas legales o reglamentarias gozan de una presunción de validez (doctr. causa I. 3.521, ya citada), la tutela preventiva no exige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino sólo su verosimilitud (art. 230, inc. 1, C.P.C.C.; cfr. C.S.J.N., Fallos 314: 711); pues requerir un juicio de verdad no condice con la finalidad del instituto cautelar, que no es otra que atender a aquello que no excede del marco de lo hipotético (cfr. C.S.J.N., Fallos 316: 2060; 318: 2375; B-63.590, “Saisi”, res. de 5-III-2003).
b. Las circunstancias excepcionales de habilitan la protección cautelar se configuran en el presente caso, bien que con el alcance singular que seguidamente ha de precisarse.
El examen de la postulación inicial y de las constancias agregadas, torna verosímil –al menos, en esta fase del proceso- la objeción formulada a la ley 14.087, por cuanto al crearse el nuevo municipio de Lezama los órganos competentes de la provincia o bien no habrían ponderado elementos suficientes, o bien no los han explicitado adecuadamente, como para tener por cumplida la exigencia plasmada en el art. 103 inc. 4° de la Constitución provincial, según la cual las divisiones territoriales deben basarse en razones de “mejor administración” (v. fs. 231 vta., 239 vta. y 240/243). Tampoco se habría dado una adecuada participación institucional al Municipio afectado por una medida tan severa como la segregación de parte de su territorio.
Los argumentos dados al presentarse el proyecto que vendría a coronarse en la ley 14.087 (http://www.gob.gba.gov.ar/dijl/index.php), así como los esbozados en los debates parlamentarios en ambas Cámaras de la Legislatura (Cámara de Senadores, 2ª sesión extraordinaria del 18-XII-2008, Diario de Sesiones, pág. 2041/2046; Cámara de Diputados, 5ª sesión extraordinaria del 22-XII-2009, Diario de Sesiones, pág. 8257/8282), cuya valoración, en casos como el analizado y ante su cercanía temporal, permite desentrañar las expresiones del proceso legislativo (conf. Breyer, Stephen, “On the uses of legislative history in interpreting statues”, 65 S.Cal.L.Rev. 845) si bien dan cuenta de la existencia de ciertos antecedentes justificantes, no parecen abastecer prima facie la imposición constitucional.
c. Indudablemente, determinar una división territorial de municipios es potestad de la Legislatura provincial, cuya puesta en práctica debe transitar por los andariveles ordenados en la Constitución.
Las razones de buena administración tienen que objetivarse en el acto legislativo. Podrán surgir de los antecedentes, informes y demás datos que fundamenten al proyecto, como del debate suscitado en el ámbito parlamentario, pero su concurrencia importa un presupuesto para el ejercicio válido de la potestad.
En la especie, al margen de la referencia al estudio que se habría encomendado por el Concejo Deliberante de Chascomús, según ordenanzas 3502/3503-05, en punto a la conformación territorial del nuevo partido, de modo especial, reviste importancia ponderar los expedientes o actuaciones en los que conste el informe de factibilidad económico-financiera y estudio complementario por parte de la Subsecretaría de Asuntos Municipales a los que alude el texto de fundamentación de la ley, como con los demás elementos documentales que integraron el trámite parlamentario D-2086/06-07 que diera origen a la sanción de la ley 14.087.
La evaluación de la medida cautelar pretendida en autos exige contar con tales elementos de juicio, a fin de evaluar la suficiencia de la justificación expresada por la Legislatura a la luz del mandato constitucional implicado.
d. En consideración al riesgo que implica una posible desmembración infundada de un distrito local resguardado por la garantía de la autonomía municipal (arts. 1, 5, 123 y concs. C.N.), entre tanto se requiere la documentación referida en el acápite precedente, se impone brindar tutela provisional a la reclamante (art. 15, Const. Pcial.), si no en los términos en que ha estructurado su petición (arg. causa B-64.745, “Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca”, res. de 23-X-02), al menos en una forma que, al tiempo que posibilite el ulterior pronunciamiento cautelar sobre bases informativas más consistentes, evite la frustración de los derechos constitucionales verosímilmente invocados.
4.a. A tales fines, el despacho precautelar y limitado que se propicia en esta instancia (arg. art. 204 del C.P.C.C.), cuenta en la especie con suficiente verosimilitud del derecho.
b. Cabe tener presente a su vez que la procedencia de este tipo de tutela provisoria exige la concurrencia de una situación de peligro en la demora (arts. 195, 230, 232 y concs. C.P.C.C.). En tal sentido, es preciso indagar tanto el gravamen que produciría la ejecución del acto cuestionado si al cabo del proceso fuera declarado ilegítimo —para el caso inconstitucional— como —y en relación con— aquél que resultaría de la paralización temporal de los efectos de dicho acto, en el supuesto de arribarse a una sentencia adversa a la pretensión (doctr. causas B. 65.158, “Burgués”, res. del 30-IV-03; I. 3.521; I. 68.183, ya mencionadas).
Pues bien, los elementos de urgencia y probabilidad de perjuicios graves concurren en la litis, en tanto el despliegue del calendario electoral previsto en el art. 3 de la ley, así como la reasignación de bienes y recursos humanos contemplada en el art. 5, puede generar una situación consolidada de muy difícil reparación ulterior.
c. De otro lado, no se advierte que el dictado y aplicación de la medida en los términos que se ordena pudiere causar algún perjuicio al interés público (doctr. CSJN, Fallos 314:1202; B-64.745, “Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca”, res. de 23-X-02).
d. Por lo demás, la medida ahora adoptada se encuentra estrictamente acotada en su vigencia al cumplimiento del requerimiento informativo y a los fines de expedirse con elementos útiles acerca del pronunciamiento cautelar planteado en la demanda.
5. Teniendo en cuenta la naturaleza de la acción intentada, los sujetos procesales que en ella intervienen, la índole de los derechos en juego y la facultad de los jueces de otorgar una providencia distinta a la peticionada por las partes, hasta tanto se sustancie el requerimiento de información referido y se pronuncie este Tribunal acerca de la procedencia de la medida cautelar peticionada en la causa, al amparo de la genérica previsión contenida en el art. 232 del C.P.C.C., corresponde suspender los efectos de la ley 14.087 (doc. causa B-64.745, “Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca”, cit.; doctr. causa B 66.578, “Eco-System S.A.”, res. del 24-IX-03; I. 3.521, “Bravo”, cit.).
La presente se otorga previa caución juratoria de responder por los daños y perjuicios que esta medida pudiese ocasionar (art. 199, C.P.C.C.).
Por ello, el Tribunal
RESUELVE:
1. Requerir a la Honorable Legislatura de la Provincia de Buenos Aires la remisión, dentro de los diez días de recibido el oficio a librarse por Secretaría, del trámite parlamentario D-2086/06-07 y toda aquella documentación vinculada a la sanción de la ley 14.087, incluyendo en particular el informe de factibilidad económico-financiera y estudio complementario por parte de la Subsecretaría de Asuntos Municipales a los que alude el texto de fundamentación de la ley.
2. Ordenar la suspensión de los efectos de la ley 14.087, hasta tanto esta Corte se expida sobre la medida cautelar peticionada en autos.
Previa caución juratoria de responder por los daños y perjuicios que esta medida pudiese ocasionar; líbrese oficio por Secretaría (art. 199, C.P.C.C.).
Regístrese y notifíquese.





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