Ley Nº 24.156 Ley de Administración Financiera...
Hola a Todos!!...que tal?...estoy necesitando en forma urgente un resumen o síntesis donde pueda extraer los temas mas importantes y puntos relevantes, de la Ley Nº 24.156 ..."Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional"... Estuve buscando por internet pero no encontré esta ley resumida o sintetizada, quizás algún miembro del foro que lea este post me la pueda facilitar
Desde ya gracias
Desde ya gracias
Respuestas
JoseSantiagoMarano Usuario VIP
Creado: 21/02/08
No estoy seguro, pero me parece que la trata un poco Cassagne en el primer tomo de su libro Derecho Administrativo.
GaFeVo Ingresante
Creado: 21/02/08
gracias Jose, pero como habras leido me corren los tiempos, online se encuentra algo? te ptrgunto por q busq por todos lados y nada...
RAB Usuario VIP
Creado: 22/02/08
Antes que nada si conseguis algo de material sumale la reglamentacion que se hizo hace pocos meses de esta ley:
http://www2.mecon.gov.ar/tgn/normati...dec134407.html
Decreto 1344/2007 - ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL - Apruébase el Reglamento de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional Nº 24.156.
La verdad tengo una ley comentada pero son 300 hojas, veo si "algo" te mando en un rato.
http://www2.mecon.gov.ar/tgn/normati...dec134407.html
Decreto 1344/2007 - ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL - Apruébase el Reglamento de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional Nº 24.156.
La verdad tengo una ley comentada pero son 300 hojas, veo si "algo" te mando en un rato.
RAB Usuario VIP
Creado: 22/02/08
Encontre esto en un sitio Italiano (es sobre la 24156):
http://rivista.ssef.it/site.php?page=20070830100346999
La administracìòn financiera del estado argentino
“El poder de crear, de manejar y
de invertir el Tesoro público,
es el resumen de todos los poderes,
la función más ardua de la soberanía nacional.
En la formación del Tesoro puede
ser saqueado el país,
desconocida la propiedad privada y
hollada la seguridad personal;
en la elección y cantidad de los gastos
puede ser dilapidada la riqueza pública,
embrutecido, oprimido, degradado el país”.
Juan Bautista Alberdi (1810-1884)[1]
Sommario: Introducción - 1. Breve reseña histórica de la organización de la hacienda pública en la Argentina - 2. El sistema actual de administración financiera del Estado - 3. Los sistemas vigentes de control del sector público nacional - 4. Análisis de las últimas reformas introducidas en el sistema de administración financiera del Estado y en los sistemas de control - 4.1 Antigua ley de contabilidad - 4.2. Nueva ley de administración financiera del Estado - 4.3. Actualidad - 5. Conclusiones.
Introducción
Las formas de distribución y gestión del gasto público y de financiamiento del Estado definen la política económica y social de los gobiernos; en el presente trabajo, se abordará el marco regulatorio que condiciona el modo en que se decide el presupuesto, se ejecuta el gasto y se obtienen los recursos para financiarlo en la República Argentina.
Con esa finalidad, se expondrán las facultades de cada uno de los poderes en la administración financiera de los recursos estatales y los controles que ejercen tanto los organismos que la legislación ha creado para ello como otras instancias no estatales de la sociedad argentina.
Asimismo se efectuará un análisis de la evolución de la normativa y de las reformas recientes, teniendo en cuenta que en ellas se manifiesta “una tensión insoluble entre dos deseos igualmente racionales: uno, que los que tomen las decisiones colectivamente vinculantes lo hagan con efectividad (es decir, con suficiente efectividad como para lograr los fines deseados) y, otro, que existan suficientes controles sobre los decisores para protegerme de consecuencias que puedo encontrar seriamente nocivas para mis intereses o identidad. El deseo simultáneo de una alta decisividad y un efectivo control es tan racional como contradictorio”[2].
1. Breve reseña histórica de la organización de la hacienda pública en la Argentina
Desde los comienzos de la formación del Estado hubo intentos legislativos por ordenar el manejo de las cuentas públicas; en este sentido, las Instrucciones para los Comisarios de Guerra de los ejércitos patrios de 1812 establecían el principio del control inmediato de los recursos.
En 1853, el Congreso General Constituyente aprobó la Constitución Nacional, que adoptaba los proyectos elaborados por Juan Bautista Alberdi respecto de la hacienda pública, y fijaba las bases para la organización y funcionamiento de la hacienda del Estado Federal, respetando la forma de gobierno representativa, republicana y federal.
La forma republicana supone la división, control y equilibrio de los poderes, razón por la cual la totalidad de las funciones económico-administrativas de la hacienda estatal fueron distribuidas en forma balanceada entre los tres poderes máximos de gobierno, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.
Así, se atribuyeron al Poder Legislativo facultades para imponer derechos y contribuciones, contraer préstamos, disponer de las tierras de propiedad nacional, fijar el presupuesto, crear y suprimir empleos y actuar como órgano de control externo de la hacienda; al Poder Ejecutivo, como órgano directivo y ejecutor de la hacienda, se le confió la administración general del país, la recaudación de las rentas y su inversión con arreglo a la ley de presupuesto de gastos nacionales. Por su parte, al Poder Judicial le compete juzgar y aplicar las sanciones correspondientes en caso de violación de la normativa.
Entre 1859 y 1870 se sancionaron dos leyes que creaban sistemas de control preventivo en el manejo de la hacienda pública, vigentes hasta 1947, año en que se aprobó la ley 12.961 que amplió la posibilidad de formular observación legal a todo acto, mandato u orden que afectara al Tesoro Nacional.
En el año 1956 se dictó el decreto-ley[3] 23.354 de contabilidad y organización del Tribunal de Cuentas de la Nación y de la Contaduría General de la Nación[4], vigente hasta 1992. Para algunos, esta ley es un ejemplo de técnica legislativa porque preveía tanto el control concomitante y posterior como el previo y, además, contemplaba la posibilidad de interrumpir aquellos actos que fueran considerados irregulares.
La ley creó el Tribunal de Cuentas de la Nación, cuya misión era contener “los excesivos y desmesurados gastos a que son tan afectos los gobiernos”. Se trataba de un órgano jurisdiccional y de control externo, con garantía de independencia y estabilidad, que tenía jurisdicción sobre la Administración Nacional y facultades para analizar los actos administrativos referidos a la hacienda pública. En esa función, podía requerir rendiciones de cuentas y efectuar juicio de cuentas. También podía entablar juicio de responsabilidad, aplicar multas y apercibir en caso de desobediencia.
Además se establecía que cuando la Contaduría General de la Nación interviniese en actos administrativos presuntamente violatorios de disposiciones legales o reglamentarias debía comunicarlo al Tribunal de Cuentas, suspendiendo su trámite y ejecución[5].
En el año 1978, durante la última dictadura militar, se creó la Sindicatura General de Empresas Públicas (SIGEP) que tenía entre sus funciones el control contable, de legalidad y de gestión de las empresas públicas. La SIGEP sistematizó el proceso de informes de control de gestión que culminaban con un dictamen o un juicio de valor acerca de la eficiencia y eficacia de la gestión de las sociedades del Estado.
2. El sistema actual de administración financiera del Estado
A partir de los años 90 los organismos internacionales de crédito propiciaron en América Latina —entre otras reformas— la modificación del sistema de administración financiera del Estado[6], dando lugar a la sanción, en diciembre de 1992, de la ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, hoy vigente.
Esta ley, junto con la Constitución Nacional —reformada en el año 1994—, definen el marco regulatorio actual del sistema de administración financiera del Estado, distribuyendo el manejo de los recursos estatales entre los tres órganos máximos de la Nación, el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.
En este marco normativo compete al Poder Legislativo: (a) ordenar la hacienda a través del dictado de las normas legales; (b) fijar periódicamente el presupuesto financiero de la hacienda, que implica el aspecto preventivo del control (dado que el Congreso al fijar, con relación a cada ejercicio, los montos máximos y los conceptos por los cuales se ha de gastar, decide qué necesidades atender con los fondos públicos, determinando de este modo la gestión del Poder Ejecutivo[7]); (c) establecer la forma de financiamiento del Estado, creando los impuestos, autorizando la utilización de crédito público y disponiendo la enajenación y el uso de las tierras de propiedad nacional; (d) solicitar informes al Poder Ejecutivo —a través del derecho de interpelación— y realizar investigaciones, facultades que pueden versar sobre el manejo de los fondos públicos; y (e) controlar la gestión económico-administrativa, que se manifiesta al aprobar o desechar la cuenta de inversión, que es elevada por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo y representa una importante fuente de información porque contiene datos de la Administración Central, organismos descentralizados, instituciones de seguridad social, universidades nacionales, sociedades del Estado, fondos fiduciarios y entes públicos, así como el estado de la deuda pública, la gestión financiera del sector público nacional, el grado de cumplimiento de las metas y objetivos y el comportamiento de costos e indicadores de eficiencia de la producción pública.
Dentro del ámbito del parlamento la ley 24.156 creó la Auditoría General de la Nación, como ente de control externo del sector público nacional, cuyo funcionamiento se explicará en el capítulo siguiente al momento de analizar los organismos de control de la hacienda pública.
Por otro lado, al Poder Ejecutivo le corresponden las funciones de gestión ejecutiva que incluyen: (a) la recaudación y centralización de los recursos públicos a través del Jefe de Gabinete de Ministros que es quien tiene la responsabilidad política ante el Congreso de la Nación de hacer recaudar las rentas estatales; (b) la ordenación, reconocimiento, liquidación y pago de los gastos públicos; (c) la gestión patrimonial de los bienes del Estado y (d) el control interno de las operaciones, que se lleva a cabo a través de la Sindicatura General de la Nación, cuyas competencias se explicarán en el capítulo siguiente.
Recientemente, a partir de la sanción de la ley 26.124, se han modificado las atribuciones del Poder Ejecutivo en cuanto a la gestión del presupuesto. Si bien la ley aclara que quedan reservadas al Poder Legislativo las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, se faculta al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de finalidades (conf. art. 37, ley 24.156).
Esta última modificación y la eliminación —a partir de 1992— del control previo y de la posibilidad de interrumpir los actos irregulares, si bien otorgan mayor capacidad de decisión a los integrantes del Poder Ejecutivo en la gestión de la hacienda pública, van en detrimento de un efectivo control de los actos del Estado y del conveniente contrapeso que debe existir en la división de roles entre los distintos poderes máximos.
Por último, entre las facultades reservadas al Poder Judicial en cuanto a la hacienda pública, se encuentran las de resolver las controversias entre el fisco y los contribuyentes y juzgar los ilícitos civiles y penales que puedan cometer los administradores de la hacienda pública y los encargados de su control.
3. Los sistemas vigentes de control del sector público nacional
El funcionamiento de los organismos de control que están facultados para ejercer lo que algunos autores denominan accountability horizontal[8] en materia de administración financiera del Estado se encuentra regulado en la ley 24.156.
Esta ley diseñó dos sistemas de control, uno interno en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, a través de la Sindicatura General de la Nación, y otro externo en el ámbito del Poder Legislativo Nacional, a través de la Auditoría General de la Nación. De esta forma se disolvieron el antiguo Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas.
La Sindicatura General de la Nación (SIGEN), como órgano competente para el ejercicio del control interno de las distintas áreas que componen el Poder Ejecutivo Nacional, de los organismos descentralizados y de las empresas y sociedades del Estado que de él dependan, es una entidad con personería jurídica propia y goza de autarquía administrativa y financiera. Está conformada por un Síndico General —designado por el Poder Ejecutivo— y tres síndicos generales adjuntos. La SIGEN es un órgano normativo de supervisión y coordinación, mientras que las Unidades de Auditoria Interna (UAI) existentes en cada organismo dependen de la autoridad superior del propio organismo al que auditan; deben actuar coordinadas técnicamente por la Sindicatura General y deben informar de inmediato a la Sindicatura el incumplimiento de cualquiera de las normas que rigen los sistemas de control interno y administración financiera.
Entre las funciones que la ley asigna a la SIGEN se encuentran las de: (a) dictar y aplicar normas de control interno, (b) vigilar el cumplimiento de las normas contables, (c) poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público y (d) ejercer las funciones del art. 20 de la ley 23.696 en materia de privatizaciones[9].
También corresponde a la SIGEN informar a la Auditoría General de la Nación acerca de los actos que impliquen irregularidades de los que tuviere conocimiento en el ejercicio de sus funciones, pero no se prevé efecto suspensivo alguno respecto de tales actos.
El hecho de que las Unidades de Auditoría Interna dependan jerárquicamente de la autoridad superior del propio organismo al que controlan es señalado por diversos autores como una de las debilidades del actual sistema de control, ya que para formular sus observaciones y recomendaciones, estas UAI deben hacerlo con el acuerdo de los respectivos responsables, lo que indudablemente va en desmedro de la independencia de la que deberían gozar para ejercer eficazmente la función de control.
El control externo es ejercido por la Auditoría General de la Nación, entidad que fue creada en el año 1992 por la ley 24.156 y a la que, en 1994, se le otorgó rango constitucional al ser incluida en la Constitución Nacional reformada ese año.
En efecto, el art. 85 de la Constitución Nacional establece que el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo, el que se sustentará en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, órgano que tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública.
Las principales funciones que competen a la Auditoría son las de realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión y exámenes especiales; evaluar programas; auditar proyectos financiados por organismos internacionales de crédito; dictaminar sobre estados contables de organismos públicos; controlar la aplicación de recursos provenientes de operaciones de crédito público; dictaminar respecto de los estados financieros del Banco Central de la República Argentina; realizar exámenes especiales de actos o contratos de significación económica y promover investigaciones de contenido patrimonial. Para el desarrollo de estas actividades tiene facultades de requerir la colaboración de todas las entidades del sector público, las que están obligadas a suministrar datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con las funciones de contralor del organismo.
La Auditoria General de la Nación depende del Congreso, tiene personería jurídica propia e independencia funcional. El presidente de este organismo es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso y las tareas de la Auditoría se centran en el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal.
En el ejercicio de sus funciones la Auditoría puede efectuar recomendaciones, observaciones y determinar responsabilidades; sin embargo, no tiene una obligación específica de realizar denuncias penales, circunstancia que sí está prevista en la legislación de la mayoría de los organismos de control externo de América Latina[10].
Además de la Sindicatura General de la Nación y de la Auditoría General de la Nación, existen otras instituciones de accountability horizontal asignada[11], entre ellas la Defensoría del Pueblo de la Nación que tiene entre sus funciones la protección del individuo, de los derechos humanos y de la comunidad, contra los abusos, las disfuncionalidades, las negligencias, los errores y los actos inconvenientes e inoportunos provenientes de la Administración Pública y el Ministerio Público Fiscal de la Nación que es un órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera y tiene como finalidad promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.
En el ámbito del Ministerio Público Fiscal funciona la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, órgano especializado en la investigación de hechos de corrupción y de irregularidades administrativas cometidas por agentes de la Administración Nacional. Para cumplir sus funciones realiza investigaciones preliminares, impulsando e interviniendo en sumarios administrativos y actuaciones judiciales en los que se investigan irregularidades administrativas y delitos de corrupción cometidos por funcionarios públicos.
Por otra parte, en la esfera del Poder Ejecutivo Nacional se encuentra la Oficina Anticorrupción que elabora y coordina programas de lucha contra la corrupción, recibe denuncias de particulares o agentes públicos sobre situaciones donde pudo haber actos de corrupción y se encarga de investigar y denunciar ante la justicia los hechos que pudieran constituir delitos. También realiza el control, evaluación y registro de todas las declaraciones juradas de los agentes públicos.
4. Análisis de las últimas reformas introducidas en el sistema de administración financiera del Estado y en los sistemas de control
4.1 Antigua ley de contabilidad
Diversos autores defienden el sistema de administración financiera del Estado y los sistemas de control previstos en la antigua ley de contabilidad pública en virtud de que en ésta se preveía la posibilidad de interrumpir la ejecución de actos administrativos de la hacienda pública que contravinieran las disposiciones legales y de remover a funcionarios que cometieran graves irregularidades.
Sin embargo, debe destacarse que durante la vigencia de dicha normativa se cometieron infinidad de irregularidades que la legislación entonces vigente no fue capaz de evitar. Entre ellas, el traslado a la sociedad argentina del pago de la deuda externa contraída por empresas privadas[12], el vaciamiento de los bancos comerciales cuyo costo fue asumido por el Banco Central de la República Argentina, el incremento desmesurado e irregular de la deuda externa pública y la corrupción en diversas actividades del Estado.
Es posible que, a fin de evaluar en qué medida ello se debió a una deficiencia normativa o fue el resultado de otras circunstancias que rodearon los hechos, sea necesario tener en cuenta que los funcionarios que se desempeñaban en el Tribunal de Cuentas de la Nación fueron muchas veces designados por gobiernos de facto y que durante amplios períodos el Poder Legislativo de la República Argentina vio interrumpidas sus funciones, lo que obviamente le impidió realizar cualquier tipo de control o decisión respecto del presupuesto nacional, al menos, durante esos lapsos de inactividad.
En definitiva, la vigencia de la antigua ley de contabilidad estuvo acompañada, durante largos períodos, por un debilitamiento institucional generalizado, tanto por la interrupción del funcionamiento del Poder Legislativo como por la falta de independencia de los funcionarios que ocupaban los cargos en los organismos de control.
4.2. Nueva ley de administración financiera del Estado
Respecto de la nueva ley de administración financiera del Estado hay que señalar que acompañó el proceso de desregulación y desmantelamiento del Estado que sufrió la República Argentina a partir de los 90 y resultó funcional al nuevo modelo de acumulación que se instaló en ese período.
Por aquellos años se produjo un profundo y acelerado proceso de transformación del Estado en toda la región, impulsado por los organismos internacionales de crédito; los cambios incluyeron privatizaciones, desregulaciones, descentralización, apertura económica, supresión de organismos y reducción de personal.
Específicamente en materia de desregulación se modificó la legislación que reglamentaba la explotación pesquera, el transporte terrestre de carga y de pasajeros, la organización de los puertos, la navegación marítima y fluvial, los correos y permisionarios postales, el sector minero, el comercio minorista y otras diversas actividades económicas.
Las privatizaciones se caracterizaron por su celeridad y discrecionalidad lo que convirtió al proceso privatizador argentino en uno de los más completos e indiscriminados en el mundo. El Estado nacional vendió las empresas siderúrgicas, petroquímicas, químicas, petroleras, de telefonía, generadoras de electricidad, correos, aéreas, etc., a la vez que otorgó concesiones sobre los ferrocarriles, los subterráneos, las carreteras, la distribución eléctrica, etc.
La posición oligopólica o monopólica que lograron los adjudicatarios de las empresas públicas y la falta de control por parte del Estado del cumplimiento de las cláusulas contractuales provocaron el incremento de tarifas y la desatención de algunos servicios esenciales.
Tampoco en este caso se puede afirmar que fue únicamente la normativa la que permitió el saqueamiento del Estado porque, durante la presidencia de Carlos Menem, hubo un entramado de acciones tendientes a desactivar cualquier mecanismo de control o traba institucional. Con este propósito, además del reemplazo de los organismos de control previstos en la antigua ley de contabilidad, se desarmaron normativa y fácticamente otras diversas instituciones de accountability horizontal a través de la reducción del personal, el reemplazo por funcionarios leales, y la modificación de sus funciones; se produjo un proceso de cooptación de funcionarios públicos con competencia para la gestión y el control de la hacienda pública y se designaron adeptos en cargos claves del Poder Judicial[13].
4.3. Actualidad
Merece particular atención, en cuanto a las reformas recientes, la modificación del artículo 37 de la ley de administración financiera que permite al Jefe de Gabinete de Ministros realizar importantes modificaciones presupuestarias, porque en ella se expresa una característica que es común a varias democracias latinoamericanas, con presidentes que sienten que “una vez electos tienen el derecho y la obligación de gobernar como mejor les parece, sin obstáculos institucionales. Esta es una concepción super-mayoritaria, cesarista, de la democracia que es intrínsecamente hostil a los controles “horizontales” y representativos que suelen existir al interior del Estado para prevenir, investigar y —llegado el caso— sancionar actos presuntamente ilegales de cualquier funcionario, incluso del que ocupa la presidencia. Consistentemente con esa visión delegativa, estos gobernantes dedican ingentes esfuerzos en cooptar, marginar o eliminar las instituciones estatales formalmente encargadas de ejercer aquellos controles”[14].
En cuanto al efectivo funcionamiento de las instituciones, en la actualidad existe una importante cantidad de instituciones de accountability horizontal asignada y un mejoramiento en las de balance[15] cuyas funciones son ejercidas, en muchos casos, por funcionarios designados por concurso, lo que provoca cierto fortalecimiento institucional.
Sin embargo, las denuncias de corrupción, fraude o incumplimiento de cláusulas contractuales por parte de empresas privatizadas, en su gran mayoría, no surgieron de investigaciones o denuncias impulsadas por los principales organismos de control —la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la Nación—, sino que en muchos casos fueron provocadas por los medios de comunicación, o por denuncias penales efectuadas por ciudadanos o surgidas en el marco de investigaciones por evasión tributaria de particulares[16], y cobraron impulso con la posterior investigación judicial.
5. Conclusiones
Un análisis del proceso de reformas legales de los distintos sistemas de administración financiera que adoptó la Argentina permite constatar que, en gran medida, “ni los diseños institucionales, ni las herramientas administrativas son adecuadas o inadecuadas per se”[17] y están altamente condicionadas por relaciones de fuerzas entre los diversos actores sociales. A su vez, expresan la tensión existente entre objetivos políticos a menudo contradictorios. En este sentido, los gobiernos deben intentar tener capacidad decisoria para la gestión de los recursos públicos y crear condiciones en las cuales sea posible la acumulación rentable de capital; y, al mismo tiempo, deben sostener su legitimación social conservando cierto equilibrio entre los poderes de la República que permita los controles mutuos.
En los últimos años se ha verificado una escasa efectividad en el ejercicio de los controles previstos en la legislación vigente, aunque, por otro lado, se percibe cierto grado de fortalecimiento institucional que ha permitido que, frente a denuncias impulsadas por ciudadanos, medios de comunicación u organizaciones no estatales —accountability social[18]—la respuesta de las instituciones de accountability horizontal asignada o de balance[19], incluyendo el Ministerio Público Fiscal y el Poder Judicial, fuera saludable.
Judith König[20]
BIBLIOGRAFÍA
- Alberdi, Juan Bautista, Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según la Constitución de 1853, Eudeba, Buenos Aires, 1979.
- Atchabahian, Adolfo, Controlar al Estado como política de estado, Enfoques de Administración, Buenos Aires, julio 2004.
- Atchabahian, Adolfo, Deficiencias del control en la ley 24.156, Enfoques de Administración, Buenos Aires, agosto 2003.
- Atchabahian, Adolfo, Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública. Tratado sobre la ley 24.156 y las de contabilidad y de obras públicas, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1999.
- Lerner, Emilia, “Control externo” en Ginestar, Angel (comp.) Lecturas sobre administración financiera del sector público, CITAF-OEA, Buenos Aires, 1996-1998.
- Makón, Marcos P, Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina, CEPAL – SERIE Gestión Pública, Santiago de Chile, 2000.
- O`Donnell, Guillermo, Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007.
- Romero Villanueva, Horacio J., Algunos apuntes sobre la ley de administración financiera y de los sistemas de control del Sector Público Nacional (ley 24.156), Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, Vol. 1996-I-897.
- Thwaites Rey, Mabel y López, Andrea (editoras), Entre tecnócratas globalizados y políticos clientelistas. Derrotero del ajuste neoliberal en el Estado argentino, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2005.
- Verbitsky, Horacio, Hacer la Corte. La construcción de un poder absoluto sin justicia ni control, Editorial Planeta, Buenos Aires, 1993.
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[1] Alberdi, Juan Bautista, Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según la Constitución de 1853, Eudeba, Buenos Aires, 1979.
[2] O´Donnel, Guillermo, Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007.
[3] Varios gobiernos de facto utilizaron la denominación “decreto-ley” para hacer referencia a la legislación promulgada en ausencia del Parlamento.
[4] Para la redacción de esta ley, el dictador Pedro Aramburu convocó a académicos de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires para que estudiaran la reforma. Uno de ellos entendió que para emprender una reforma debía aguardarse la instalación del Parlamento, cuyas funciones se encontraban suspendidas por el gobierno de facto, pero el resto elaboró el proyecto que se convirtió en “decreto-ley”.
[5] Artículo 75 del decreto-ley 23.354.
[6] Del mismo modo que a partir de 1920 en América Latina la denominada Misión Kemmerer —formada por un grupo de expertos en finanzas estadounidenses comandados por el profesor de Economía de la Universidad de Princeton Edwin Walter Kemmerer— recorrió la región diseñando las reformas de las leyes de administración financiera, de los organismos de control y del sistema financiero y de crédito público de diversos países, en los años 90 los funcionarios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional fueron los propulsores de las reformas que tuvieron lugar en América del Sur.
[7] Como se dirá luego, esta distribución de roles se encuentra, en parte, desvirtuada a partir de la atribución al Poder Ejecutivo de la facultad de disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias.
[8] Guillermo O`Donnell define accountability horizontal como la capacidad y disponibilidad de instituciones estatales legalmente autorizadas para llevar a cabo el control y/o sanción sobre acciones o no acciones, en principio ilícitas, de otras instituciones estatales.
[9] Según este artículo la SIGEN asume las funciones de control de las privatizaciones y contrataciones que la ley de emergencia administrativa, sancionada en el año 1989, reservaba al Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas.
[10] Esta facultad está prevista en la legislación de los organismos de control externo de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela.
[11] Las instituciones de accountability horizontal asignada son aquellas legalmente encargadas de supervisar, prevenir, desalentar, promover la sanción o sancionar acciones u omisiones presuntamente ilegales de otras instituciones estatales, nacionales o subnacionales.
[12] Esta irregularidad fue denunciada por un ciudadano argentino —ningún organismo de control detectó ni denunció el ilícito—, y formó parte de una investigación judicial que finalmente prescribió.
[13] Se incrementó el número de Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de jueces y fiscales del fuero federal que es el que tiene competencia para juzgar los ilícitos cometidos en perjuicio de la administración pública. Hasta la reforma constitucional de 1994 los jueces y fiscales eran designados mediante una propuesta efectuada por el Poder Ejecutivo que luego debía ser aprobada por el Senado. La reforma constitucional de 1994 modificó el sistema de nombramiento de los jueces y fiscales estableciendo un sistema de concursos (del que surgen ternas de candidatos) y una etapa final de selección a cargo del Poder Ejecutivo y el Senado. El sistema de selección de jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en cambio, no varió.
[14] O´Donnel, Guillermo, Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007.
[15] Las instituciones de accountability horizontal de balance son los tres grandes poderes clásicos —ejecutivo, legislativo y judicial—.
[16] Uno de los casos de corrupción más resonantes de los últimos tiempos fue producto de una investigación de evasión impositiva de una empresa privada, llevada a cabo por funcionarios de la Administración Federal de Ingresos Públicos, que derivó inesperadamente en el descubrimiento de un caso de corrupción pública, cuyos presuntos responsables fueron desplazados por el Presidente. Además, recientemente fue desplazada la Ministra de Economía porque agentes estatales de seguridad hallaron en el baño de su despacho una bolsa con dinero, hecho que motivó una investigación judicial aún en curso.
[17] Ruth Felder, “Bienaventurada Argentina. La intervención del Banco Mundial en la reforma del Estado y la promesa del reino de los cielos”, en Mabel Thwaites Rey y Andrea López (editoras), Entre tecnócratas globalizados y políticos clientelistas. Derrotero el ajuste neoliberal en el Estado argentino, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2005.
[18] Representa un mecanismo de control vertical, no electoral, que puede canalizarse tanto por vías institucionalizadas como no institucionalizadas, impulsado por organizaciones no gubernamentales, ciudadanos o medios de comunicación.
[19] Las institucional de accountability horizontal de balance son los tres grandes poderes clásicos —ejecutivo, legislativo y judicial—.
[20] Licenciada en Economía y Contadora Pública (Universidad de Buenos Aires), Magíster en Derecho Tributario (Universidad de Barcelona).
PD: Como esta bueno lo pege
http://rivista.ssef.it/site.php?page=20070830100346999
La administracìòn financiera del estado argentino
“El poder de crear, de manejar y
de invertir el Tesoro público,
es el resumen de todos los poderes,
la función más ardua de la soberanía nacional.
En la formación del Tesoro puede
ser saqueado el país,
desconocida la propiedad privada y
hollada la seguridad personal;
en la elección y cantidad de los gastos
puede ser dilapidada la riqueza pública,
embrutecido, oprimido, degradado el país”.
Juan Bautista Alberdi (1810-1884)[1]
Sommario: Introducción - 1. Breve reseña histórica de la organización de la hacienda pública en la Argentina - 2. El sistema actual de administración financiera del Estado - 3. Los sistemas vigentes de control del sector público nacional - 4. Análisis de las últimas reformas introducidas en el sistema de administración financiera del Estado y en los sistemas de control - 4.1 Antigua ley de contabilidad - 4.2. Nueva ley de administración financiera del Estado - 4.3. Actualidad - 5. Conclusiones.
Introducción
Las formas de distribución y gestión del gasto público y de financiamiento del Estado definen la política económica y social de los gobiernos; en el presente trabajo, se abordará el marco regulatorio que condiciona el modo en que se decide el presupuesto, se ejecuta el gasto y se obtienen los recursos para financiarlo en la República Argentina.
Con esa finalidad, se expondrán las facultades de cada uno de los poderes en la administración financiera de los recursos estatales y los controles que ejercen tanto los organismos que la legislación ha creado para ello como otras instancias no estatales de la sociedad argentina.
Asimismo se efectuará un análisis de la evolución de la normativa y de las reformas recientes, teniendo en cuenta que en ellas se manifiesta “una tensión insoluble entre dos deseos igualmente racionales: uno, que los que tomen las decisiones colectivamente vinculantes lo hagan con efectividad (es decir, con suficiente efectividad como para lograr los fines deseados) y, otro, que existan suficientes controles sobre los decisores para protegerme de consecuencias que puedo encontrar seriamente nocivas para mis intereses o identidad. El deseo simultáneo de una alta decisividad y un efectivo control es tan racional como contradictorio”[2].
1. Breve reseña histórica de la organización de la hacienda pública en la Argentina
Desde los comienzos de la formación del Estado hubo intentos legislativos por ordenar el manejo de las cuentas públicas; en este sentido, las Instrucciones para los Comisarios de Guerra de los ejércitos patrios de 1812 establecían el principio del control inmediato de los recursos.
En 1853, el Congreso General Constituyente aprobó la Constitución Nacional, que adoptaba los proyectos elaborados por Juan Bautista Alberdi respecto de la hacienda pública, y fijaba las bases para la organización y funcionamiento de la hacienda del Estado Federal, respetando la forma de gobierno representativa, republicana y federal.
La forma republicana supone la división, control y equilibrio de los poderes, razón por la cual la totalidad de las funciones económico-administrativas de la hacienda estatal fueron distribuidas en forma balanceada entre los tres poderes máximos de gobierno, el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.
Así, se atribuyeron al Poder Legislativo facultades para imponer derechos y contribuciones, contraer préstamos, disponer de las tierras de propiedad nacional, fijar el presupuesto, crear y suprimir empleos y actuar como órgano de control externo de la hacienda; al Poder Ejecutivo, como órgano directivo y ejecutor de la hacienda, se le confió la administración general del país, la recaudación de las rentas y su inversión con arreglo a la ley de presupuesto de gastos nacionales. Por su parte, al Poder Judicial le compete juzgar y aplicar las sanciones correspondientes en caso de violación de la normativa.
Entre 1859 y 1870 se sancionaron dos leyes que creaban sistemas de control preventivo en el manejo de la hacienda pública, vigentes hasta 1947, año en que se aprobó la ley 12.961 que amplió la posibilidad de formular observación legal a todo acto, mandato u orden que afectara al Tesoro Nacional.
En el año 1956 se dictó el decreto-ley[3] 23.354 de contabilidad y organización del Tribunal de Cuentas de la Nación y de la Contaduría General de la Nación[4], vigente hasta 1992. Para algunos, esta ley es un ejemplo de técnica legislativa porque preveía tanto el control concomitante y posterior como el previo y, además, contemplaba la posibilidad de interrumpir aquellos actos que fueran considerados irregulares.
La ley creó el Tribunal de Cuentas de la Nación, cuya misión era contener “los excesivos y desmesurados gastos a que son tan afectos los gobiernos”. Se trataba de un órgano jurisdiccional y de control externo, con garantía de independencia y estabilidad, que tenía jurisdicción sobre la Administración Nacional y facultades para analizar los actos administrativos referidos a la hacienda pública. En esa función, podía requerir rendiciones de cuentas y efectuar juicio de cuentas. También podía entablar juicio de responsabilidad, aplicar multas y apercibir en caso de desobediencia.
Además se establecía que cuando la Contaduría General de la Nación interviniese en actos administrativos presuntamente violatorios de disposiciones legales o reglamentarias debía comunicarlo al Tribunal de Cuentas, suspendiendo su trámite y ejecución[5].
En el año 1978, durante la última dictadura militar, se creó la Sindicatura General de Empresas Públicas (SIGEP) que tenía entre sus funciones el control contable, de legalidad y de gestión de las empresas públicas. La SIGEP sistematizó el proceso de informes de control de gestión que culminaban con un dictamen o un juicio de valor acerca de la eficiencia y eficacia de la gestión de las sociedades del Estado.
2. El sistema actual de administración financiera del Estado
A partir de los años 90 los organismos internacionales de crédito propiciaron en América Latina —entre otras reformas— la modificación del sistema de administración financiera del Estado[6], dando lugar a la sanción, en diciembre de 1992, de la ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, hoy vigente.
Esta ley, junto con la Constitución Nacional —reformada en el año 1994—, definen el marco regulatorio actual del sistema de administración financiera del Estado, distribuyendo el manejo de los recursos estatales entre los tres órganos máximos de la Nación, el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.
En este marco normativo compete al Poder Legislativo: (a) ordenar la hacienda a través del dictado de las normas legales; (b) fijar periódicamente el presupuesto financiero de la hacienda, que implica el aspecto preventivo del control (dado que el Congreso al fijar, con relación a cada ejercicio, los montos máximos y los conceptos por los cuales se ha de gastar, decide qué necesidades atender con los fondos públicos, determinando de este modo la gestión del Poder Ejecutivo[7]); (c) establecer la forma de financiamiento del Estado, creando los impuestos, autorizando la utilización de crédito público y disponiendo la enajenación y el uso de las tierras de propiedad nacional; (d) solicitar informes al Poder Ejecutivo —a través del derecho de interpelación— y realizar investigaciones, facultades que pueden versar sobre el manejo de los fondos públicos; y (e) controlar la gestión económico-administrativa, que se manifiesta al aprobar o desechar la cuenta de inversión, que es elevada por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo y representa una importante fuente de información porque contiene datos de la Administración Central, organismos descentralizados, instituciones de seguridad social, universidades nacionales, sociedades del Estado, fondos fiduciarios y entes públicos, así como el estado de la deuda pública, la gestión financiera del sector público nacional, el grado de cumplimiento de las metas y objetivos y el comportamiento de costos e indicadores de eficiencia de la producción pública.
Dentro del ámbito del parlamento la ley 24.156 creó la Auditoría General de la Nación, como ente de control externo del sector público nacional, cuyo funcionamiento se explicará en el capítulo siguiente al momento de analizar los organismos de control de la hacienda pública.
Por otro lado, al Poder Ejecutivo le corresponden las funciones de gestión ejecutiva que incluyen: (a) la recaudación y centralización de los recursos públicos a través del Jefe de Gabinete de Ministros que es quien tiene la responsabilidad política ante el Congreso de la Nación de hacer recaudar las rentas estatales; (b) la ordenación, reconocimiento, liquidación y pago de los gastos públicos; (c) la gestión patrimonial de los bienes del Estado y (d) el control interno de las operaciones, que se lleva a cabo a través de la Sindicatura General de la Nación, cuyas competencias se explicarán en el capítulo siguiente.
Recientemente, a partir de la sanción de la ley 26.124, se han modificado las atribuciones del Poder Ejecutivo en cuanto a la gestión del presupuesto. Si bien la ley aclara que quedan reservadas al Poder Legislativo las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, se faculta al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de finalidades (conf. art. 37, ley 24.156).
Esta última modificación y la eliminación —a partir de 1992— del control previo y de la posibilidad de interrumpir los actos irregulares, si bien otorgan mayor capacidad de decisión a los integrantes del Poder Ejecutivo en la gestión de la hacienda pública, van en detrimento de un efectivo control de los actos del Estado y del conveniente contrapeso que debe existir en la división de roles entre los distintos poderes máximos.
Por último, entre las facultades reservadas al Poder Judicial en cuanto a la hacienda pública, se encuentran las de resolver las controversias entre el fisco y los contribuyentes y juzgar los ilícitos civiles y penales que puedan cometer los administradores de la hacienda pública y los encargados de su control.
3. Los sistemas vigentes de control del sector público nacional
El funcionamiento de los organismos de control que están facultados para ejercer lo que algunos autores denominan accountability horizontal[8] en materia de administración financiera del Estado se encuentra regulado en la ley 24.156.
Esta ley diseñó dos sistemas de control, uno interno en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, a través de la Sindicatura General de la Nación, y otro externo en el ámbito del Poder Legislativo Nacional, a través de la Auditoría General de la Nación. De esta forma se disolvieron el antiguo Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas.
La Sindicatura General de la Nación (SIGEN), como órgano competente para el ejercicio del control interno de las distintas áreas que componen el Poder Ejecutivo Nacional, de los organismos descentralizados y de las empresas y sociedades del Estado que de él dependan, es una entidad con personería jurídica propia y goza de autarquía administrativa y financiera. Está conformada por un Síndico General —designado por el Poder Ejecutivo— y tres síndicos generales adjuntos. La SIGEN es un órgano normativo de supervisión y coordinación, mientras que las Unidades de Auditoria Interna (UAI) existentes en cada organismo dependen de la autoridad superior del propio organismo al que auditan; deben actuar coordinadas técnicamente por la Sindicatura General y deben informar de inmediato a la Sindicatura el incumplimiento de cualquiera de las normas que rigen los sistemas de control interno y administración financiera.
Entre las funciones que la ley asigna a la SIGEN se encuentran las de: (a) dictar y aplicar normas de control interno, (b) vigilar el cumplimiento de las normas contables, (c) poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público y (d) ejercer las funciones del art. 20 de la ley 23.696 en materia de privatizaciones[9].
También corresponde a la SIGEN informar a la Auditoría General de la Nación acerca de los actos que impliquen irregularidades de los que tuviere conocimiento en el ejercicio de sus funciones, pero no se prevé efecto suspensivo alguno respecto de tales actos.
El hecho de que las Unidades de Auditoría Interna dependan jerárquicamente de la autoridad superior del propio organismo al que controlan es señalado por diversos autores como una de las debilidades del actual sistema de control, ya que para formular sus observaciones y recomendaciones, estas UAI deben hacerlo con el acuerdo de los respectivos responsables, lo que indudablemente va en desmedro de la independencia de la que deberían gozar para ejercer eficazmente la función de control.
El control externo es ejercido por la Auditoría General de la Nación, entidad que fue creada en el año 1992 por la ley 24.156 y a la que, en 1994, se le otorgó rango constitucional al ser incluida en la Constitución Nacional reformada ese año.
En efecto, el art. 85 de la Constitución Nacional establece que el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo, el que se sustentará en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, órgano que tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública.
Las principales funciones que competen a la Auditoría son las de realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión y exámenes especiales; evaluar programas; auditar proyectos financiados por organismos internacionales de crédito; dictaminar sobre estados contables de organismos públicos; controlar la aplicación de recursos provenientes de operaciones de crédito público; dictaminar respecto de los estados financieros del Banco Central de la República Argentina; realizar exámenes especiales de actos o contratos de significación económica y promover investigaciones de contenido patrimonial. Para el desarrollo de estas actividades tiene facultades de requerir la colaboración de todas las entidades del sector público, las que están obligadas a suministrar datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con las funciones de contralor del organismo.
La Auditoria General de la Nación depende del Congreso, tiene personería jurídica propia e independencia funcional. El presidente de este organismo es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso y las tareas de la Auditoría se centran en el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal.
En el ejercicio de sus funciones la Auditoría puede efectuar recomendaciones, observaciones y determinar responsabilidades; sin embargo, no tiene una obligación específica de realizar denuncias penales, circunstancia que sí está prevista en la legislación de la mayoría de los organismos de control externo de América Latina[10].
Además de la Sindicatura General de la Nación y de la Auditoría General de la Nación, existen otras instituciones de accountability horizontal asignada[11], entre ellas la Defensoría del Pueblo de la Nación que tiene entre sus funciones la protección del individuo, de los derechos humanos y de la comunidad, contra los abusos, las disfuncionalidades, las negligencias, los errores y los actos inconvenientes e inoportunos provenientes de la Administración Pública y el Ministerio Público Fiscal de la Nación que es un órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera y tiene como finalidad promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.
En el ámbito del Ministerio Público Fiscal funciona la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, órgano especializado en la investigación de hechos de corrupción y de irregularidades administrativas cometidas por agentes de la Administración Nacional. Para cumplir sus funciones realiza investigaciones preliminares, impulsando e interviniendo en sumarios administrativos y actuaciones judiciales en los que se investigan irregularidades administrativas y delitos de corrupción cometidos por funcionarios públicos.
Por otra parte, en la esfera del Poder Ejecutivo Nacional se encuentra la Oficina Anticorrupción que elabora y coordina programas de lucha contra la corrupción, recibe denuncias de particulares o agentes públicos sobre situaciones donde pudo haber actos de corrupción y se encarga de investigar y denunciar ante la justicia los hechos que pudieran constituir delitos. También realiza el control, evaluación y registro de todas las declaraciones juradas de los agentes públicos.
4. Análisis de las últimas reformas introducidas en el sistema de administración financiera del Estado y en los sistemas de control
4.1 Antigua ley de contabilidad
Diversos autores defienden el sistema de administración financiera del Estado y los sistemas de control previstos en la antigua ley de contabilidad pública en virtud de que en ésta se preveía la posibilidad de interrumpir la ejecución de actos administrativos de la hacienda pública que contravinieran las disposiciones legales y de remover a funcionarios que cometieran graves irregularidades.
Sin embargo, debe destacarse que durante la vigencia de dicha normativa se cometieron infinidad de irregularidades que la legislación entonces vigente no fue capaz de evitar. Entre ellas, el traslado a la sociedad argentina del pago de la deuda externa contraída por empresas privadas[12], el vaciamiento de los bancos comerciales cuyo costo fue asumido por el Banco Central de la República Argentina, el incremento desmesurado e irregular de la deuda externa pública y la corrupción en diversas actividades del Estado.
Es posible que, a fin de evaluar en qué medida ello se debió a una deficiencia normativa o fue el resultado de otras circunstancias que rodearon los hechos, sea necesario tener en cuenta que los funcionarios que se desempeñaban en el Tribunal de Cuentas de la Nación fueron muchas veces designados por gobiernos de facto y que durante amplios períodos el Poder Legislativo de la República Argentina vio interrumpidas sus funciones, lo que obviamente le impidió realizar cualquier tipo de control o decisión respecto del presupuesto nacional, al menos, durante esos lapsos de inactividad.
En definitiva, la vigencia de la antigua ley de contabilidad estuvo acompañada, durante largos períodos, por un debilitamiento institucional generalizado, tanto por la interrupción del funcionamiento del Poder Legislativo como por la falta de independencia de los funcionarios que ocupaban los cargos en los organismos de control.
4.2. Nueva ley de administración financiera del Estado
Respecto de la nueva ley de administración financiera del Estado hay que señalar que acompañó el proceso de desregulación y desmantelamiento del Estado que sufrió la República Argentina a partir de los 90 y resultó funcional al nuevo modelo de acumulación que se instaló en ese período.
Por aquellos años se produjo un profundo y acelerado proceso de transformación del Estado en toda la región, impulsado por los organismos internacionales de crédito; los cambios incluyeron privatizaciones, desregulaciones, descentralización, apertura económica, supresión de organismos y reducción de personal.
Específicamente en materia de desregulación se modificó la legislación que reglamentaba la explotación pesquera, el transporte terrestre de carga y de pasajeros, la organización de los puertos, la navegación marítima y fluvial, los correos y permisionarios postales, el sector minero, el comercio minorista y otras diversas actividades económicas.
Las privatizaciones se caracterizaron por su celeridad y discrecionalidad lo que convirtió al proceso privatizador argentino en uno de los más completos e indiscriminados en el mundo. El Estado nacional vendió las empresas siderúrgicas, petroquímicas, químicas, petroleras, de telefonía, generadoras de electricidad, correos, aéreas, etc., a la vez que otorgó concesiones sobre los ferrocarriles, los subterráneos, las carreteras, la distribución eléctrica, etc.
La posición oligopólica o monopólica que lograron los adjudicatarios de las empresas públicas y la falta de control por parte del Estado del cumplimiento de las cláusulas contractuales provocaron el incremento de tarifas y la desatención de algunos servicios esenciales.
Tampoco en este caso se puede afirmar que fue únicamente la normativa la que permitió el saqueamiento del Estado porque, durante la presidencia de Carlos Menem, hubo un entramado de acciones tendientes a desactivar cualquier mecanismo de control o traba institucional. Con este propósito, además del reemplazo de los organismos de control previstos en la antigua ley de contabilidad, se desarmaron normativa y fácticamente otras diversas instituciones de accountability horizontal a través de la reducción del personal, el reemplazo por funcionarios leales, y la modificación de sus funciones; se produjo un proceso de cooptación de funcionarios públicos con competencia para la gestión y el control de la hacienda pública y se designaron adeptos en cargos claves del Poder Judicial[13].
4.3. Actualidad
Merece particular atención, en cuanto a las reformas recientes, la modificación del artículo 37 de la ley de administración financiera que permite al Jefe de Gabinete de Ministros realizar importantes modificaciones presupuestarias, porque en ella se expresa una característica que es común a varias democracias latinoamericanas, con presidentes que sienten que “una vez electos tienen el derecho y la obligación de gobernar como mejor les parece, sin obstáculos institucionales. Esta es una concepción super-mayoritaria, cesarista, de la democracia que es intrínsecamente hostil a los controles “horizontales” y representativos que suelen existir al interior del Estado para prevenir, investigar y —llegado el caso— sancionar actos presuntamente ilegales de cualquier funcionario, incluso del que ocupa la presidencia. Consistentemente con esa visión delegativa, estos gobernantes dedican ingentes esfuerzos en cooptar, marginar o eliminar las instituciones estatales formalmente encargadas de ejercer aquellos controles”[14].
En cuanto al efectivo funcionamiento de las instituciones, en la actualidad existe una importante cantidad de instituciones de accountability horizontal asignada y un mejoramiento en las de balance[15] cuyas funciones son ejercidas, en muchos casos, por funcionarios designados por concurso, lo que provoca cierto fortalecimiento institucional.
Sin embargo, las denuncias de corrupción, fraude o incumplimiento de cláusulas contractuales por parte de empresas privatizadas, en su gran mayoría, no surgieron de investigaciones o denuncias impulsadas por los principales organismos de control —la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la Nación—, sino que en muchos casos fueron provocadas por los medios de comunicación, o por denuncias penales efectuadas por ciudadanos o surgidas en el marco de investigaciones por evasión tributaria de particulares[16], y cobraron impulso con la posterior investigación judicial.
5. Conclusiones
Un análisis del proceso de reformas legales de los distintos sistemas de administración financiera que adoptó la Argentina permite constatar que, en gran medida, “ni los diseños institucionales, ni las herramientas administrativas son adecuadas o inadecuadas per se”[17] y están altamente condicionadas por relaciones de fuerzas entre los diversos actores sociales. A su vez, expresan la tensión existente entre objetivos políticos a menudo contradictorios. En este sentido, los gobiernos deben intentar tener capacidad decisoria para la gestión de los recursos públicos y crear condiciones en las cuales sea posible la acumulación rentable de capital; y, al mismo tiempo, deben sostener su legitimación social conservando cierto equilibrio entre los poderes de la República que permita los controles mutuos.
En los últimos años se ha verificado una escasa efectividad en el ejercicio de los controles previstos en la legislación vigente, aunque, por otro lado, se percibe cierto grado de fortalecimiento institucional que ha permitido que, frente a denuncias impulsadas por ciudadanos, medios de comunicación u organizaciones no estatales —accountability social[18]—la respuesta de las instituciones de accountability horizontal asignada o de balance[19], incluyendo el Ministerio Público Fiscal y el Poder Judicial, fuera saludable.
Judith König[20]
BIBLIOGRAFÍA
- Alberdi, Juan Bautista, Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según la Constitución de 1853, Eudeba, Buenos Aires, 1979.
- Atchabahian, Adolfo, Controlar al Estado como política de estado, Enfoques de Administración, Buenos Aires, julio 2004.
- Atchabahian, Adolfo, Deficiencias del control en la ley 24.156, Enfoques de Administración, Buenos Aires, agosto 2003.
- Atchabahian, Adolfo, Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública. Tratado sobre la ley 24.156 y las de contabilidad y de obras públicas, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1999.
- Lerner, Emilia, “Control externo” en Ginestar, Angel (comp.) Lecturas sobre administración financiera del sector público, CITAF-OEA, Buenos Aires, 1996-1998.
- Makón, Marcos P, Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina, CEPAL – SERIE Gestión Pública, Santiago de Chile, 2000.
- O`Donnell, Guillermo, Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007.
- Romero Villanueva, Horacio J., Algunos apuntes sobre la ley de administración financiera y de los sistemas de control del Sector Público Nacional (ley 24.156), Jurisprudencia Argentina, Buenos Aires, Vol. 1996-I-897.
- Thwaites Rey, Mabel y López, Andrea (editoras), Entre tecnócratas globalizados y políticos clientelistas. Derrotero del ajuste neoliberal en el Estado argentino, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2005.
- Verbitsky, Horacio, Hacer la Corte. La construcción de un poder absoluto sin justicia ni control, Editorial Planeta, Buenos Aires, 1993.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Alberdi, Juan Bautista, Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según la Constitución de 1853, Eudeba, Buenos Aires, 1979.
[2] O´Donnel, Guillermo, Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007.
[3] Varios gobiernos de facto utilizaron la denominación “decreto-ley” para hacer referencia a la legislación promulgada en ausencia del Parlamento.
[4] Para la redacción de esta ley, el dictador Pedro Aramburu convocó a académicos de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires para que estudiaran la reforma. Uno de ellos entendió que para emprender una reforma debía aguardarse la instalación del Parlamento, cuyas funciones se encontraban suspendidas por el gobierno de facto, pero el resto elaboró el proyecto que se convirtió en “decreto-ley”.
[5] Artículo 75 del decreto-ley 23.354.
[6] Del mismo modo que a partir de 1920 en América Latina la denominada Misión Kemmerer —formada por un grupo de expertos en finanzas estadounidenses comandados por el profesor de Economía de la Universidad de Princeton Edwin Walter Kemmerer— recorrió la región diseñando las reformas de las leyes de administración financiera, de los organismos de control y del sistema financiero y de crédito público de diversos países, en los años 90 los funcionarios del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional fueron los propulsores de las reformas que tuvieron lugar en América del Sur.
[7] Como se dirá luego, esta distribución de roles se encuentra, en parte, desvirtuada a partir de la atribución al Poder Ejecutivo de la facultad de disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias.
[8] Guillermo O`Donnell define accountability horizontal como la capacidad y disponibilidad de instituciones estatales legalmente autorizadas para llevar a cabo el control y/o sanción sobre acciones o no acciones, en principio ilícitas, de otras instituciones estatales.
[9] Según este artículo la SIGEN asume las funciones de control de las privatizaciones y contrataciones que la ley de emergencia administrativa, sancionada en el año 1989, reservaba al Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas.
[10] Esta facultad está prevista en la legislación de los organismos de control externo de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela.
[11] Las instituciones de accountability horizontal asignada son aquellas legalmente encargadas de supervisar, prevenir, desalentar, promover la sanción o sancionar acciones u omisiones presuntamente ilegales de otras instituciones estatales, nacionales o subnacionales.
[12] Esta irregularidad fue denunciada por un ciudadano argentino —ningún organismo de control detectó ni denunció el ilícito—, y formó parte de una investigación judicial que finalmente prescribió.
[13] Se incrementó el número de Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de jueces y fiscales del fuero federal que es el que tiene competencia para juzgar los ilícitos cometidos en perjuicio de la administración pública. Hasta la reforma constitucional de 1994 los jueces y fiscales eran designados mediante una propuesta efectuada por el Poder Ejecutivo que luego debía ser aprobada por el Senado. La reforma constitucional de 1994 modificó el sistema de nombramiento de los jueces y fiscales estableciendo un sistema de concursos (del que surgen ternas de candidatos) y una etapa final de selección a cargo del Poder Ejecutivo y el Senado. El sistema de selección de jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en cambio, no varió.
[14] O´Donnel, Guillermo, Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007.
[15] Las instituciones de accountability horizontal de balance son los tres grandes poderes clásicos —ejecutivo, legislativo y judicial—.
[16] Uno de los casos de corrupción más resonantes de los últimos tiempos fue producto de una investigación de evasión impositiva de una empresa privada, llevada a cabo por funcionarios de la Administración Federal de Ingresos Públicos, que derivó inesperadamente en el descubrimiento de un caso de corrupción pública, cuyos presuntos responsables fueron desplazados por el Presidente. Además, recientemente fue desplazada la Ministra de Economía porque agentes estatales de seguridad hallaron en el baño de su despacho una bolsa con dinero, hecho que motivó una investigación judicial aún en curso.
[17] Ruth Felder, “Bienaventurada Argentina. La intervención del Banco Mundial en la reforma del Estado y la promesa del reino de los cielos”, en Mabel Thwaites Rey y Andrea López (editoras), Entre tecnócratas globalizados y políticos clientelistas. Derrotero el ajuste neoliberal en el Estado argentino, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2005.
[18] Representa un mecanismo de control vertical, no electoral, que puede canalizarse tanto por vías institucionalizadas como no institucionalizadas, impulsado por organizaciones no gubernamentales, ciudadanos o medios de comunicación.
[19] Las institucional de accountability horizontal de balance son los tres grandes poderes clásicos —ejecutivo, legislativo y judicial—.
[20] Licenciada en Economía y Contadora Pública (Universidad de Buenos Aires), Magíster en Derecho Tributario (Universidad de Barcelona).
PD: Como esta bueno lo pege
RAB Usuario VIP
Creado: 22/02/08
Otra forma de buscar en google si queres ampliar datos es en vez de buscar la ley comentada es poner cada uno de sus apartados o temas que ésta regula..ej:
Sobre sistema presupuestario aca tenes un manual de 339 hojas en pdf:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/man...io_publico.pdf
Otro libro:
http://capacitacion.mecon.gov.ar/man...io_Publico.pdf
Sobre sistema de crédito público:
http://www.ipap.sg.gba.gov.ar/lec_re...es/ref_adm.doc -
etc.
Sobre sistema de tesorería:
http://www2.mecon.gov.ar/tgn/sistematgn/etitulos.html
etc.
Sistema de contabilidad gubernamental:
http://www.universolaboral.com/bss/u...esentacion.ppt -
http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn...t/default1.htm - 14k -
http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn...ont/activo.htm - 10k -
etc.
Del sistema de control
http://www.mrecic.gov.ar/portal/canc...d/control.html
http://www.cgpcorrientes.gov.ar/congresos/2002-7.pdf.
etc
Del control interno
http://www.cgpcorrientes.gov.ar/congresos/2002-1.pdf.
etc
Sindicatura general de la Nación
www.sigen.gov.ar/funciones_sigen.asp - 21k -
etc
Del control externo: la Auditoría general de la Nación
http://www.agn.gov.ar/memorias/memor...es/esquema.pdf
Y para todos los temas visita entra en este link:
www.cgpcorrientes.gov.ar
alli hay mucho para buscar.
Saludos
Sobre sistema presupuestario aca tenes un manual de 339 hojas en pdf:
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/man...io_publico.pdf
Otro libro:
http://capacitacion.mecon.gov.ar/man...io_Publico.pdf
Sobre sistema de crédito público:
http://www.ipap.sg.gba.gov.ar/lec_re...es/ref_adm.doc -
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Sobre sistema de tesorería:
http://www2.mecon.gov.ar/tgn/sistematgn/etitulos.html
etc.
Sistema de contabilidad gubernamental:
http://www.universolaboral.com/bss/u...esentacion.ppt -
http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn...t/default1.htm - 14k -
http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn...ont/activo.htm - 10k -
etc.
Del sistema de control
http://www.mrecic.gov.ar/portal/canc...d/control.html
http://www.cgpcorrientes.gov.ar/congresos/2002-7.pdf.
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Del control interno
http://www.cgpcorrientes.gov.ar/congresos/2002-1.pdf.
etc
Sindicatura general de la Nación
www.sigen.gov.ar/funciones_sigen.asp - 21k -
etc
Del control externo: la Auditoría general de la Nación
http://www.agn.gov.ar/memorias/memor...es/esquema.pdf
Y para todos los temas visita entra en este link:
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Saludos
RAB Usuario VIP
Creado: 22/02/08
En esta pagina tambien encontras mucho material en la seccion publicaciones http://www.asip.org.ar/ (mas que nada es sobre presupuesto publico).
Pero si lo tuyo es la urgencia con el primer mensaje, la ley y la respectiva reglamentacion creo que alcanza.
Saludos
Pero si lo tuyo es la urgencia con el primer mensaje, la ley y la respectiva reglamentacion creo que alcanza.
Saludos
GaFeVo Ingresante
Creado: 22/02/08
RAB, Como siempre impecable a la hora de salvar a la gente.
Excelente y gracias man!
Excelente y gracias man!
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