MUNICIPALIDAD DE FEDERACION C/ BAYLINA, JOSE
Tribunal:
Corte Sup.
Fecha:
22/10/1912
Partes:
Municipalidad de Federación v. Baylina, Juan
Publicado:
Fallos 116:116.
DERECHOS Y GARANTÍAS - Derecho de propiedad - Ganado - Inconstitucionalidad de la ley de ejidos
ACUERDO DEL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA.- Paraná, noviembre 28 de 1911.
Reunidos en el salón de acuerdos los Señores miembros del superior tribunal de justicia, a saber: Dr. Antonio Sagarna, Facundo F. Grané Antonio Medina, Pedro E. Martínez y Cipriano Ruiz Moreno, fue traído para resolver el juicio "Municipalidad de Federación v. Juan Baylina, retiro de una majada de ovejas del municipio", venido por el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de fs.
Practicando el sorteo de ley, resultó que la votación se haría en este orden: Dres. Martínez, Ruiz Moreno, Medina, Sagarna y Grané.
Estudiando los autos el tribunal planteó la siguiente cuestión a resolver:
¿Es justa la resolución apelada?
Sobre esta cuestión el Dr. Martínez dijo:
Habiendo el departamento ejecutivo de la comisión municipal de Federación dictado un decreto con fecha 1/9/1909, disponiendo el retiro de las majadas de ovejas que hubiere dentro del ejido, dentro del término de tres meses (fs. 1), Juan Baylina, creyéndolo lesivo de sus derechos, se presenta fs. 2, 9, interponiendo el recurso de apelación ante la comisión municipal. Concedido el recurso, dicha comisión con fecha 14/1/1910 confirma lo resuelto por el decreto apelado fs. 9 y 10. Contra esa resolución mandada cumplimentar a fs. 10 y 11 es que interpone el Sr. Baylina el recurso de apelación ante este tribunal.
Sostiene el apelante que la ley de ejidos de 13/5/1872 no puede aplicarse a los terrenos de propiedad particular y sí únicamente a los que fueren fiscales, distinción que surge del art. 11 ley de ejidos cit. según dice.
El apelado por su parte, afirma que el art. 1 ley de ejidos cit. no admite distinciones y resuelve el caso en el sentido en que lo ha hecho la resolución apelada.
El art. 11 citado por el apelante, no expresa, en mi opinión, nada que no se refiera a la delineación a que quedan sujetos los terrenos de propiedad particular, sin que en sus términos, ni en su letra, ni en su espíritu, se pueda inducir que esa obligación de admitir la delineación sea la única a que quedan aquellos sometidos. El destino de las tierras del ejido, lo expresa el art. 1 y ese artículo se refiere a las cuatro leguas que lo forman, sin hacer separación entre terrenos fiscales, ni particulares.
Sus términos son claros y precisos. Las cuatro leguas destinadas a formar el ejido de las ciudades, villas y pueblos de la provincia, dice, serán destinados exclusivamente al desarrollo de las poblaciones y a la agricultura, quedando excluido el pastoreo de haciendas en ellos.
Conociendo los motivos determinantes de dicha ley, es lógico afirmar que mal podría caber una distinción entre los terrenos de propiedad particular o los que fueren fiscales, desde que esa ley de 1872 tendía a fomentar el desarrollo de las ciudades y villas en la forma que consideraba la más apropiada: propiciando el desenvolvimiento de la población y dando preferencia a la agricultura que subdivide e intensifica el valor de la tierra. Las estancias aun en pequeña escala, a las puertas de una ciudad no podrían nunca aportar el contingente de progreso, ni el aumento de población que requieren los centros urbanos.
Los arts. 18 al 24 ley 1872 que cita el apelante, se refieren, como lo dice, a las tierras fiscales, pero con eso no prueba que el art. 1 no se refiera a todos. Las leyes de 4/2/1878, relacionada con la expropiación de los campos del Palmar y 6/10/1885, declarando de utilidad pública una legua de tierra en las estaciones del ferrocarril Entre Ríos para ser colonizada, que también menciona el apelante, podrán haber sido más beneficiosas para los particulares que la ley de 1872, pues se les expropiaba sus tierras o se les acordaban ventajas si se allanaban a colonizar, pero el hecho de que a unas leyes las repute el apelante más liberales que otras, no quiere decir que el criterio informativo de ellas, claramente expresado en sus términos, ha de retrotraerse y tomarlo como norma de interpretación de una ley anterior. Es subvertir el orden de la lógica en materia interpretativa, pues dentro del criterio preconizado por Savigny, en lo que se relaciona con la interpretación legal, el elemento histórico sirve de base en ciertos casos, pero bien entendido, que siempre que se indague y aclare el alcance de una ley por lo que establecieron leyes anteriores que perdieran servirle de precedente o de fuente inspiradora, pero nunca aplicando criterios posteriores a hechos anteriores.
Tampoco afecta los derechos de propiedad que garantiza la Constitución. Haciéndome cargo de este argumento en un juicio análogo seguido entre Cupertino Otaño y la Comisión Municipal de Federación, decía lo siguiente: "Cita igualmente el apelante para fundar sus agravios, el art. 2547 CCiv. (2513 n/n), según el cual el derecho de propiedad trae consigo lo que en la legislación romana se llamaba el jus utendi, fruendi et abutendi. Es exacto que el art. 2547 cit. consigna tal principio y que él es la regla general, pero no lo es menos que las leyes pueden restringir los límites del dominio o no concederlo sino subordinado a lo que ellas expresamente establezcan. Y la ley de ejidos fijó la forma de usufructuar los terrenos que los constituyen, ley que por ser de carácter especial, modifica las disposiciones generales y que por ser de orden público, pudo hacerse efectiva aun a los compradores de tierras que lo hubieran sido antes de dictada ella, en virtud de lo dispuesto en el art. 5 CCiv. que establece que ninguna persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden público". Más aún, si la Constitución Nacional garantiza como inviolable el derecho de propiedad, lo hace sin perjuicio de lo que establezcan las leyes que reglamenten su ejercicio, como lo ha resuelto en más de un caso la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Y si el art. 2547 CCiv. consagra la regla, el art. 2611 CCiv. reglamentando su ejercicio dispone que las restricciones y límites del dominio que admite son regidos en cuanto tienen atingencia con el interés público por el derecho administrativo, en tanto que los arts. 2612 y ss., reglamentan esas restricciones y límites del dominio en lo que se relacionan con el interés privado.
En el caso actual en mira de un alto interés público, vinculado al desenvolvimiento y progreso de las ciudades y demás centros urbanos, la ley 1872 restringió el jus utendi y el jus fruendi de los propietarios, sin que esta reglamentación del ejercicio del derecho de propiedad pugne en manera alguna con los preceptos constitucionales que a ella se refieren, como no pugnan las ordenanzas municipales que por razones de seguridad, de higiene, de ornato o de moralidad, circunscriban la manera de usufructuarse un bien y limiten ese jus utendi o del jus fruendi de modo que no se afecten los propósitos de orden social y colectivo que el derecho administrativo persigue.
Es que el ejercicio del derecho de propiedad no puede ser ilimitado, so pena de que el interés particular prime en desmedro del interés colectivo. Y si es muy respetable la tendencia individualista que informa esa amplitud de derechos en la disposición de lo que es propio, no lo es menos, o mejor dicho lo es más, la tendencia que no olvida que la sociedad, como ser colectivo, tiene el derecho de preferencia, cuando existe antagonismo entre los intereses personales y los colectivos.
El art. 2514 CCiv. (2548 n/n) que cita también el apelante, confirma lo que acabo de expresar, pues él prohíbe las restricciones a los derechos que le acuerda el art. 2547 cit. (2513 n/n), cuando esa restricción lo sea teniendo en vista el interés de un tercero, es decir el interés privado, y cuando ese ejercicio del derecho de propiedad no afecte su derecho, y es lógico deducir entonces, que cuando el ejercicio de aquel derecho pueda afectar el interés público, esa restricción sea viable, inducción que es precepto legal en el art. 2611 cit.
¿Por qué motivo un propietario no puede hacer dentro de su casa nada que pudiera implicar un peligro o una molestia para los terceros? ¿por qué no puede ser destinada para ciertos usos si está dentro de un cierto radio o cerca de una escuela, de un templo, etc.? ¿por qué si se le ocurre desnaturalizarla o destruirla no lo puede hacer sino en tanto que cumpla ciertos requisitos o adopte ciertas precauciones y habría ciertos medios como sería el incendio, que le están vedados? ¿por qué no puede en su terreno edificar una casa, sino llevando determinadas condiciones de delineación, de seguridad en la construcción y previa anuencia del poder comunal? Todas estas son restricciones que el interés público exige y ante ellas debe ceder el ejercicio ilimitado del derecho de propiedad.
Cuando el Sr. Baylina compró las tierras que posee, aunque las adquiriera de particulares, no pudieron éstos cederle mejores derechos que los que ellos tenían y entre esos derechos no pudieron nunca tener el de no cumplir con la ley de ejidos, aplicable a todos los que tuvieran tierras dentro de su perímetro, como resulta del art. 1 y lo corrobora el art. 12 que faculta a las municipalidades al reglamentar el tiempo y modo de sacarse las haciendas que existan dentro de la traza de cada ejido. Y la traza de cada ejido no comprende solamente los terrenos fiscales las cuatro leguas que les asignó como extensión el art. 1 cit.
Como argumentos de hecho aducía el apelante que sus terrenos estaban bien alambrados y que sus haciendas no causaban daño a terceros, y que, por otra parte, sus tierras no eran aptas para agricultura.
El hecho de que estén o no alambrados en nada modifica la aplicabilidad de la ley mencionada. Podrá como argumento usado por el D. ejecutivo municipal en su decreto de fs. 1, ser fácilmente refutable; pero el hecho de que un argumento pueda ser desalojado, nada importa cuando quedan otros, que como los que acabo de exponer, los reius fundamentales.
En lo referente a la aptitud de esas tierras para agricultura, la prueba le es adversa, especialmente la del perito agrónomo, cuyo dictamen de fs. 247 contiene el análisis de las mismas, análisis del que resulta posible una apreciable variedad de cultivos.
Y todavía, admitiendo por hipótesis que ese cultivo no fuera posible, no es la municipalidad de Federación ni el superior tribunal quienes pueden conceder se deje de cumplir una ley. Al que la repute inaplicable le incumbe obtener su derogación o su modificación, pero no ante la municipalidad que no la dictó, y menos aún ante el Poder Judicial que no puede abrogarse funciones legislativas, sin romper el armónico equilibrio que constituye nuestro sistema de gobierno basado en la independencia de los poderes y cuyos jueces no pueden entrar a estudiar el mérito intrínseco de las leyes.
Estas razones, brevemente expuestas, son las que deciden mi voto por la confirmación de la resolución apelada con las costas del recurso, de acuerdo con lo solicitado por el apelado y lo dispuesto en el art. 325 CPCCN.
El Dr. Ruiz Moreno, adhirió al voto que antecede.
El Dr. Medina, dijo:
"La cuestión traída a conocimiento del superior tribunal, por medio del recurso de apelación, reviste el carácter de lo contencioso administrativo, pues se trata de una resolución dictada por la corporación municipal de Federación, en contraposición de intereses con un particular que se reius afectado en sus derechos privados con tal proceder de la autoridad municipal. Y conviene establecer claramente la naturaleza del recurso, pues, si no ofreciera la circunstancia de emanar de un asunto de tal índole contencioso-administrativo, el superior tribunal no podría conocer de él, aunque las partes así lo pretendieran, dado que la jurisdicción privativa en esos casos especiales reviste el carácter de cuestión de orden público (ver n. 105 y nota respectiva del superior tribunal de justicia, extinguido y art. 348 CPCCN. vigente).
Ahora, en cuanto al fondo de la cuestión debatida, adhiero a la opinión del Dr. Martínez, cuyos fundamentos y otros análogos doy por reproducidos.
Voto, pues, porque se confirme con las costas del recurso, la resolución apelada.
El Dr. Sagarona dijo:
Substantivamente considerada esta litis, el fondo cuestionado no es en realidad un acto facultativo de la municipalidad de Federación, ejecutado en ejercicio de privativas atribuciones, sino la ley misma que en mayo de 1872 determinó categóricamente la limitación de los usos o de la explotación a que podían ser sometidas las tierras de los ejidos, en su art. 1 varias veces citado y transcripto por las partes y los votos precedentes.
Cuando ese artículo dispone que el área de cuatro leguas que comprende el ejido sea exclusivamente destinado al desarrollo de la población y la agricultura, no sólo ha impuesto categóricamente su destino, sino que ha excluido las excepciones de cualquier naturaleza y en consecuencia, las municipalidades pueden reglamentar dentro de esa regla, pero no fuera de ella, porque son meros ejecutores y no árbitros de la ley en esa parte, la que, siendo muy clara, no admite interpretación y menos la que le asigna virtualmente la parte de Baylina, por fundamentos que luego expondré. Si, como se afirma, esa misma municipalidad tiene tierras propias, que por sí o por arrendatario destina a la ganadería, la injusticia, el exceso, el favoritismo estarían de éste y no de aquel lado; pero, como expresa el Dr. Martínez, no está ello sometido al juicio del tribunal, que tampoco es la autoridad investida por la ley de la facultad de corregir a los malos funcionrios municipales que hayan cometido esas irregularidades. La interpretación que la parte de Baylina da al art. 1 ley de ejidos de 1872 es inconsistente porque si dice que las cuatro leguas que forman la planta urbana virtual estarán exclusivamente destinadas a población y agricultura, no hay exégesis de ningún orden capaz de demostrar que sólo ha querido decir: la parte fiscal de esas cuatro leguas, como pretende el recurrente.
Por otra parte, la dicha ley no vulnera ningún derecho privado irrestringible, porque el art. 2645 CCiv. (nueva ordenación) somete a la potestad del derecho administrativo toda limitación al dominio privado impuesta en el interés público; y en este caso, ese interés público fundamenta el art. 1 de la ley, que no ha sido declarada, ni se arguye aquí de inconstitucional en la estación oportuna.
Aun es norma elemental de nuestra política social la fórmula alberdiana de "gobernar es poblar", completada por la otra del mismo eminente estadista: "gobernar es prever", que en ningún aspecto es de tan capital importancia y evidente trascendencia como en los problemas que comporta la vida urbana, por razones obvias que sería ocioso detallar en un fallo judicial. Y bien, ese art. 1 fomenta la población y prevé su mejor desenvolvimiento urbano por la subdivisión de la tierra que en la letra y en el espíritu consagra, pues no sólo limita los lotes, sino que, por la preferencia dada a la agricultura, industria rural divisionaria y pobladora de suyo, ratifica y refuerza aquella limitación. La ganadería, en cambio, fomenta el latifundio y excluye el acrecentamiento de la población, por lógica consecuencia de la naturaleza y métodos de esa industria. El ejido es la planta de la ciudad, y la voz unánime de los sociólogos y la tendencia clara y perseverante de la legislación, justifican la progresiva limitación al ejercicio del derecho privado, contemplando el derecho y el bienestar colectivo, norma de orientación prevalente por la solidaridad que implica todo agregado social (ver Fharr "El gobierno municipal en la Gran Bretaña" y Federico C. Howe y Juan B. Ferreyra, "Construcción de ciudades"; Revista Argentina de ciencias políticas, septiembre de 1911; Dr. Joaquín V. González; Informe en el senado nacional, sesión de 1/8/1907).
Finalmente la prueba traída a estos autos demuestra la perfecta aptitud de las tierras del Sr. Baylina para ser destinadas a la agricultura, siendo de especial valor por el título habilitante de su autor y por las serias operaciones científicas realizadas, como recaudo, la pericia del ingeniero agrónomo Sr. Gorostiaga, en un todo acorde con la declaración y la pericia del Sr. Méndez, fs. 222, 237 y 247. La disidencia del Sr. Oliver, perito de Baylina, fs. 237 y 239, es inocua, pues al contestar el punto b no da fundamento ninguno de su oposición y en consecuencia, no suministra bases de apreciación, de acuerdo con el art. 205 del procedimiento civil, no estando tampoco ese dictamen auspiciado por título alguno que consagre a priori presunción en su favor.
Por lo expuesto y concordantes de la defensa de la municipalidad, del fiscal y de los votos precedentes, adhiero a ellos.
El Dr. Grané, adhirió a los votos que anteceden.
Con lo que terminó el acto, quedando acordada la siguiente sentencia.- Antonio Sagarna.- Facundo F. Grané.- Antonio Medina.- Pedro E. Martínez.- Cipriano Ruiz Moreno.- Ante mí: Augusto Multinel.
Paraná, noviembre 28 de 1911.
Vistos: Por los fundamentos de acuerdo que precede, por unanimidad se confirma la resolución de la Municipalidad de Federación apelada a fs. ..., con las costas del recurso. Estímanse los honorarios de los Dres. Redoni y Uriburu y procuradores Carlos M. Calvo y José M. Alvarez, en cuatrocientos cincuenta, trescientos cincuenta, doscientos y ciento sesenta pesos moneda nacional, respectivamente. Antonio Sagarna.- Facundo F. Grané.- Antonio Medina.- Pedro E. Martínez.- Cipriano Ruiz Moreno.- Ante mí: Augusto Multinel.
Buenos Aires, octubre 22 de 1912.
Vistos: Los del recurso entablado por Juan Baylina contra sentencia del superior tribunal de justicia de Entre Ríos en autos con la Municipalidad de Federación, sobre retiro de una majada de ovejas del ejido de ese municipio.
Considerando: Que a fs. 262, el recurrente expuso que si pudiera darse a la ley de ejidos de la provincia de Entre Ríos una interpretación contraria a la por él sostenida, resultaría aquella repugnante a los arts. 14 y 17 CN., que declara el derecho de usar y disponer de la propiedad y que ésta es inviolable.
Que en la sentencia recurrida de fs. 278, el tribunal ha tomado en cuenta esa defensa, estableciendo que a ley citada no afecta los derechos de propiedad que garantiza la Constitución (fs. 271 y ss.).
Que es así procedente, prescindiendo de otros motivos, el actual recurso, como lo sostiene el procurador general (art. 14 ley 48, y 6 ley 4055).
Que en cuanto al fondo, el actos sostuvo entre otros puntos, que la restricción de no poder tener ganados dentro de las cuatro leguas del ejido de federación, sólo podía referirse a los terrenos vendidos por la municipalidad bajo condiciones de poblar, y no a los adquiridos de particulares, sin ninguna clase de restricciones en su dominio, como lo había hecho él, a menos de acordarle las indemnizaciones correspondientes (fs. 6, 7 y 157 vta., 260, 261, 263 y 265).
Que esa defensa ha sido desestimada, observándose en el voto del vocal Dr. Martínez, aceptado por los otros señores, vocales en lo substancial, que "cuando el Sr. Baylina compró las tierras que posee, aunque las adquiriera de particulares, no pudieron éstos cederles mayores derechos que los que ellos tenían, y entre esos derechos no pudieron nunca tener el de no cumplir con la ley de ejidos, aplicable a todos los que tuvieran tierras dentro de su perímetro..."(fs. 284, 285 vta., 286 vta., 289 vta.).
Que aplicada en tales términos la ley de que se trata, es inconciliable con las garantías fundamentales acordadas a la propiedad por la Constitución Nacional.
Que en efecto, el art. 17 de la última, establece que la propiedad es inviolable, y que ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley.
Que definiendo el Congreso el concepto de propiedad, en lo que a la tierra se refiere, en uso de la facultad que le acuerda el art. 67 inc. 11 CN., ha establecido que ella confiere, fuera de otros, el derecho de usarla y gozarla según la voluntad del propietario (art. 2513 CCiv.), con tal que no se ataquen derechos de terceros y se cumplan las restricciones impuestas por el derecho administrativo y por el derecho común (arts. 2514 , 2611 y ss. CCiv.).
Que, desde luego, la aplicación de la tierra al pastoreo, o sea a un destino lícito, secularmente establecido en el país, amparado en todas las épocas por las leyes y que constituye aisladamente y en sus combinaciones con la agricultura, una parte tan considerable de la riqueza general, no cae dentro de las numerosas prohibiciones contenidas en el Código Civil, con la mira de salvar otros derechos de las propiedades contiguas o en el interés de los bienes consagrados a tal destino (art. 2612 y ss.).
Que en lo que hace a las restricciones administrativas, ellas deben fundarse en la salubridad o seguridad de los pueblos, en consideración a la religión y al interés público (nota al art. 2611 cit.).
Que de los propósitos enumerados, sólo el último, o sea el interés público, es el que informa la ley local, a estar a la citada sentencia de fs. 278, porque aquella tiende a fomentar el desarrollo de las ciudades y villas en la forma que considera más apropiada, propiciando el desenvolvimiento de la población y dando preferencia a la agricultura, pues las estancias a las puertas de una ciudad no pueden nunca portar el contingente de progreso ni el aumento de población que requieren los centros urbanos (fs. 280), de tal suerte que queda descartado en el caso todo fundamento que se relacione con la higiene pública en razón de la densidad de la población o por otra causas especiales, o con la necesidad de tutelar otros derechos; fundamentos que, en presencia de disposiciones constitucionales menos amplias y explícitas que las nuestras en lo concerniente a las garantías a la propiedad, sirven de base a las decisiones judiciales que han declarado válidas las prohibiciones de mantener ganado dentro de los municipios, contenidas en leyes y ordenanzas de alcance restringido a determinadas clases de animales o a ciertas localidades y condiciones susceptibles de viciar el aire y el agua con detrimento de la salud y comodidad de los pueblos, o de poner en peligro las personas o sus intereses, o de ofender la moral.
Que el pastoreo en puntos cercados y sujetos a todas las reglamentaciones necesarias para evitar perjuicios a la agricultura y para la seguridad y aseo de las calles u otros lugares públicos, no es un obstáculo invencible al desenvolvimiento de la población, como lo acredita la experiencia en los países cuyas leyes se citan como modelo en la organización y régimen de las ciudades modernas. "¿Deben proyectarse calles, boulevares, parques, espacios abiertos, sitios para edificios públicos y escuelas, con anticipación al crecimiento de la ciudad? Pues mapas de grandes extensiones de campo abierto, usado todavía como tierra de pastoreo, pueden verse en la cosa municipal, en los cuales se hallan indicadas las calles, los parques y los sitios destinados para la edificación, mucho más allá de los límites de la ciudad. A este plan el propietario debe conformarse. Cuando éste lleve la tierra al mercado debe hacerlo con sujeción al plano de la ciudad" (Howe, "Revista Argentina de Ciencias Políticas", n. 12, p. 886, traducción de J. B. Ferreyra); a que se agrega que, atento lo afirmado a fs. 264, y lo dicho a fs. 287 vta. de la sentencia, es de inferirse que la misma municipalidad de federación ha arrendado sus tierras a particulares para ganadería.
Que si es exacto que la desaparición de los llamados latifundios y la baja en el valor de la tierra son factores de gran importancia en la formación de las ciudades, no lo es menos que las leyes provinciales, sin privar a la propiedad de los caracteres que constitucionalmente y con arreglo al derecho común le corresponden, pueden buscar esos fines por otros medios.
Que dado que así no fuera, debe tenerse en cuenta que la Constitución Nacional ha previsto la posible necesidad de sacrificar la propiedad privada al interés público, y aun admitiendo que el presente caso estuviera comprendido entre los que justifican el sacrificio aludido, la ley no habría podido ordenarlo sin indemnizaciones previas (art. 17 ), y así aparece haberlo entendido la provincia de Entre Ríos al sancionar su ley posterior de 6/10/1885, de que se hace mérito a fs. 261 y 280 vta., que declaró de utilidad pública la expropiación de una legua de tierra en las estaciones del Ferrocarril Central Entrerriano, con el fin de crear colonias, acordándose a los propietarios un término de noventa días para optar por la colonización por su cuenta.
Que no existen diferencias substanciales entre la ocupación de los bienes de dominio privado para obrar de utilidad pública y la privación con idéntico fin de alguno de los derechos que comporta el dominio, pues, como se ha dicho acertadamente, tales derechos se encuentran bajo la protección de las garantías constitucionales al igual que la misma propiedad. (Tiedman, "State and federal control of persons and property", p. 146), y no bastaría reconocer la inviolabilidad de ésta si puede ser desconocida y atacada en lo que tiene de más precioso, en el uso y disponibilidad de sus ventajas (Alberdi, "Bases", p. 385).
Que, sentado lo que precede, la facultad de reglamentación que admite el art. 14 CN., no legítima la ley impugnada, como no legitimaría otras que directamente y sin indemnización obligaran a los propietarios a subdividir sus inmuebles, a permitir la apertura de caminos al través de ellos o a explotarlos en determinadas formas, sin que los respectivos títulos de adquisición consiguen nada al respecto, porque conforme al art. 28 CN., los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
Que las conocidas reservas hechas por la Nación y por algunas provincias al enajenar las tierras públicas y que importan restricciones de los derechos propios del dominio, serían inútiles y hasta perjudiciales al poder del Estado si ellas y otras indefinidas entraran en al facultad de reglamentación, o si las leyes nuevas, obrando retroactivamente, pudieran privar de derechos adquiridos con la amplitud de la ley común.
Que en este orden de ideas, la Suprema Corte ha dicho en uno de sus fallos, sin recordar declaraciones concordantes de otros fallos anteriores y posteriores: "Que no debe confundirse la restricción legislativa de los derechos encaminada a evitar perjuicios a terceros en el goce de otros derechos anteriores a la Constitución o emanados de ella o de las leyes, con la restricción tendiente a proporcionar al público en general o a determinadas clases sociales, alguna ventaja o beneficio: en el primer caso, la acción legislativa es, en absoluto, necesaria para la existencia misma de la sociedad que requiere la recíproca limitación de las actividades humanas; en el segundo, nadie puede ser privado de su propiedad, coartando o restringido en el uso de ella, sin previa indemnización, como está expresamente dispuesto en el art. 17 ley fundamental..." (Fallos 98:52).
Que es oportuno dejar también consignado aquí que al sancionar el Congreso el código Rural para los territorios nacionales, en los cuales el fomento de la población responde a propósitos de la mayor trascendencia, ha permitido el apacentamiento de ganados en los terrenos situados dentro de los ejidos, siempre que sus dueños los tengan bajo riguroso pastoreo de día y encerrados de noche (art. 201); limitándose a eximir del impuesto de contribución directa por el término de cuatro años, las superficies ocupadas por el término de cuatro años, las superficies ocupadas por el cultivo de plantas forrajeras, textiles, cereales, viña, olivos, morera, remolacha, caña de azúcar o árboles frutales (art. 196), y a exceptuar asimismo por el término de diez años de impuestos directos nacionales y municipales las máquinas, útiles, bueyes y herramientas destinadas a la agricultura (art. 199).
Por estos fundamentos, oído el procurador general, se declara que la ley de la provincia de Entre Ríos sobre ejidos, es contraria a la Constitución Nacional, en la parte impugnada, revocándose en su consecuencia, la sentencia de fs. 278.- A. Bermejo.- Nicanor G. del Solar.- D. P. Daract.- D.E. Palacios.- L. López Cabanillas.
Corte Sup.
Fecha:
22/10/1912
Partes:
Municipalidad de Federación v. Baylina, Juan
Publicado:
Fallos 116:116.
DERECHOS Y GARANTÍAS - Derecho de propiedad - Ganado - Inconstitucionalidad de la ley de ejidos
ACUERDO DEL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA.- Paraná, noviembre 28 de 1911.
Reunidos en el salón de acuerdos los Señores miembros del superior tribunal de justicia, a saber: Dr. Antonio Sagarna, Facundo F. Grané Antonio Medina, Pedro E. Martínez y Cipriano Ruiz Moreno, fue traído para resolver el juicio "Municipalidad de Federación v. Juan Baylina, retiro de una majada de ovejas del municipio", venido por el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de fs.
Practicando el sorteo de ley, resultó que la votación se haría en este orden: Dres. Martínez, Ruiz Moreno, Medina, Sagarna y Grané.
Estudiando los autos el tribunal planteó la siguiente cuestión a resolver:
¿Es justa la resolución apelada?
Sobre esta cuestión el Dr. Martínez dijo:
Habiendo el departamento ejecutivo de la comisión municipal de Federación dictado un decreto con fecha 1/9/1909, disponiendo el retiro de las majadas de ovejas que hubiere dentro del ejido, dentro del término de tres meses (fs. 1), Juan Baylina, creyéndolo lesivo de sus derechos, se presenta fs. 2, 9, interponiendo el recurso de apelación ante la comisión municipal. Concedido el recurso, dicha comisión con fecha 14/1/1910 confirma lo resuelto por el decreto apelado fs. 9 y 10. Contra esa resolución mandada cumplimentar a fs. 10 y 11 es que interpone el Sr. Baylina el recurso de apelación ante este tribunal.
Sostiene el apelante que la ley de ejidos de 13/5/1872 no puede aplicarse a los terrenos de propiedad particular y sí únicamente a los que fueren fiscales, distinción que surge del art. 11 ley de ejidos cit. según dice.
El apelado por su parte, afirma que el art. 1 ley de ejidos cit. no admite distinciones y resuelve el caso en el sentido en que lo ha hecho la resolución apelada.
El art. 11 citado por el apelante, no expresa, en mi opinión, nada que no se refiera a la delineación a que quedan sujetos los terrenos de propiedad particular, sin que en sus términos, ni en su letra, ni en su espíritu, se pueda inducir que esa obligación de admitir la delineación sea la única a que quedan aquellos sometidos. El destino de las tierras del ejido, lo expresa el art. 1 y ese artículo se refiere a las cuatro leguas que lo forman, sin hacer separación entre terrenos fiscales, ni particulares.
Sus términos son claros y precisos. Las cuatro leguas destinadas a formar el ejido de las ciudades, villas y pueblos de la provincia, dice, serán destinados exclusivamente al desarrollo de las poblaciones y a la agricultura, quedando excluido el pastoreo de haciendas en ellos.
Conociendo los motivos determinantes de dicha ley, es lógico afirmar que mal podría caber una distinción entre los terrenos de propiedad particular o los que fueren fiscales, desde que esa ley de 1872 tendía a fomentar el desarrollo de las ciudades y villas en la forma que consideraba la más apropiada: propiciando el desenvolvimiento de la población y dando preferencia a la agricultura que subdivide e intensifica el valor de la tierra. Las estancias aun en pequeña escala, a las puertas de una ciudad no podrían nunca aportar el contingente de progreso, ni el aumento de población que requieren los centros urbanos.
Los arts. 18 al 24 ley 1872 que cita el apelante, se refieren, como lo dice, a las tierras fiscales, pero con eso no prueba que el art. 1 no se refiera a todos. Las leyes de 4/2/1878, relacionada con la expropiación de los campos del Palmar y 6/10/1885, declarando de utilidad pública una legua de tierra en las estaciones del ferrocarril Entre Ríos para ser colonizada, que también menciona el apelante, podrán haber sido más beneficiosas para los particulares que la ley de 1872, pues se les expropiaba sus tierras o se les acordaban ventajas si se allanaban a colonizar, pero el hecho de que a unas leyes las repute el apelante más liberales que otras, no quiere decir que el criterio informativo de ellas, claramente expresado en sus términos, ha de retrotraerse y tomarlo como norma de interpretación de una ley anterior. Es subvertir el orden de la lógica en materia interpretativa, pues dentro del criterio preconizado por Savigny, en lo que se relaciona con la interpretación legal, el elemento histórico sirve de base en ciertos casos, pero bien entendido, que siempre que se indague y aclare el alcance de una ley por lo que establecieron leyes anteriores que perdieran servirle de precedente o de fuente inspiradora, pero nunca aplicando criterios posteriores a hechos anteriores.
Tampoco afecta los derechos de propiedad que garantiza la Constitución. Haciéndome cargo de este argumento en un juicio análogo seguido entre Cupertino Otaño y la Comisión Municipal de Federación, decía lo siguiente: "Cita igualmente el apelante para fundar sus agravios, el art. 2547 CCiv. (2513 n/n), según el cual el derecho de propiedad trae consigo lo que en la legislación romana se llamaba el jus utendi, fruendi et abutendi. Es exacto que el art. 2547 cit. consigna tal principio y que él es la regla general, pero no lo es menos que las leyes pueden restringir los límites del dominio o no concederlo sino subordinado a lo que ellas expresamente establezcan. Y la ley de ejidos fijó la forma de usufructuar los terrenos que los constituyen, ley que por ser de carácter especial, modifica las disposiciones generales y que por ser de orden público, pudo hacerse efectiva aun a los compradores de tierras que lo hubieran sido antes de dictada ella, en virtud de lo dispuesto en el art. 5 CCiv. que establece que ninguna persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden público". Más aún, si la Constitución Nacional garantiza como inviolable el derecho de propiedad, lo hace sin perjuicio de lo que establezcan las leyes que reglamenten su ejercicio, como lo ha resuelto en más de un caso la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Y si el art. 2547 CCiv. consagra la regla, el art. 2611 CCiv. reglamentando su ejercicio dispone que las restricciones y límites del dominio que admite son regidos en cuanto tienen atingencia con el interés público por el derecho administrativo, en tanto que los arts. 2612 y ss., reglamentan esas restricciones y límites del dominio en lo que se relacionan con el interés privado.
En el caso actual en mira de un alto interés público, vinculado al desenvolvimiento y progreso de las ciudades y demás centros urbanos, la ley 1872 restringió el jus utendi y el jus fruendi de los propietarios, sin que esta reglamentación del ejercicio del derecho de propiedad pugne en manera alguna con los preceptos constitucionales que a ella se refieren, como no pugnan las ordenanzas municipales que por razones de seguridad, de higiene, de ornato o de moralidad, circunscriban la manera de usufructuarse un bien y limiten ese jus utendi o del jus fruendi de modo que no se afecten los propósitos de orden social y colectivo que el derecho administrativo persigue.
Es que el ejercicio del derecho de propiedad no puede ser ilimitado, so pena de que el interés particular prime en desmedro del interés colectivo. Y si es muy respetable la tendencia individualista que informa esa amplitud de derechos en la disposición de lo que es propio, no lo es menos, o mejor dicho lo es más, la tendencia que no olvida que la sociedad, como ser colectivo, tiene el derecho de preferencia, cuando existe antagonismo entre los intereses personales y los colectivos.
El art. 2514 CCiv. (2548 n/n) que cita también el apelante, confirma lo que acabo de expresar, pues él prohíbe las restricciones a los derechos que le acuerda el art. 2547 cit. (2513 n/n), cuando esa restricción lo sea teniendo en vista el interés de un tercero, es decir el interés privado, y cuando ese ejercicio del derecho de propiedad no afecte su derecho, y es lógico deducir entonces, que cuando el ejercicio de aquel derecho pueda afectar el interés público, esa restricción sea viable, inducción que es precepto legal en el art. 2611 cit.
¿Por qué motivo un propietario no puede hacer dentro de su casa nada que pudiera implicar un peligro o una molestia para los terceros? ¿por qué no puede ser destinada para ciertos usos si está dentro de un cierto radio o cerca de una escuela, de un templo, etc.? ¿por qué si se le ocurre desnaturalizarla o destruirla no lo puede hacer sino en tanto que cumpla ciertos requisitos o adopte ciertas precauciones y habría ciertos medios como sería el incendio, que le están vedados? ¿por qué no puede en su terreno edificar una casa, sino llevando determinadas condiciones de delineación, de seguridad en la construcción y previa anuencia del poder comunal? Todas estas son restricciones que el interés público exige y ante ellas debe ceder el ejercicio ilimitado del derecho de propiedad.
Cuando el Sr. Baylina compró las tierras que posee, aunque las adquiriera de particulares, no pudieron éstos cederle mejores derechos que los que ellos tenían y entre esos derechos no pudieron nunca tener el de no cumplir con la ley de ejidos, aplicable a todos los que tuvieran tierras dentro de su perímetro, como resulta del art. 1 y lo corrobora el art. 12 que faculta a las municipalidades al reglamentar el tiempo y modo de sacarse las haciendas que existan dentro de la traza de cada ejido. Y la traza de cada ejido no comprende solamente los terrenos fiscales las cuatro leguas que les asignó como extensión el art. 1 cit.
Como argumentos de hecho aducía el apelante que sus terrenos estaban bien alambrados y que sus haciendas no causaban daño a terceros, y que, por otra parte, sus tierras no eran aptas para agricultura.
El hecho de que estén o no alambrados en nada modifica la aplicabilidad de la ley mencionada. Podrá como argumento usado por el D. ejecutivo municipal en su decreto de fs. 1, ser fácilmente refutable; pero el hecho de que un argumento pueda ser desalojado, nada importa cuando quedan otros, que como los que acabo de exponer, los reius fundamentales.
En lo referente a la aptitud de esas tierras para agricultura, la prueba le es adversa, especialmente la del perito agrónomo, cuyo dictamen de fs. 247 contiene el análisis de las mismas, análisis del que resulta posible una apreciable variedad de cultivos.
Y todavía, admitiendo por hipótesis que ese cultivo no fuera posible, no es la municipalidad de Federación ni el superior tribunal quienes pueden conceder se deje de cumplir una ley. Al que la repute inaplicable le incumbe obtener su derogación o su modificación, pero no ante la municipalidad que no la dictó, y menos aún ante el Poder Judicial que no puede abrogarse funciones legislativas, sin romper el armónico equilibrio que constituye nuestro sistema de gobierno basado en la independencia de los poderes y cuyos jueces no pueden entrar a estudiar el mérito intrínseco de las leyes.
Estas razones, brevemente expuestas, son las que deciden mi voto por la confirmación de la resolución apelada con las costas del recurso, de acuerdo con lo solicitado por el apelado y lo dispuesto en el art. 325 CPCCN.
El Dr. Ruiz Moreno, adhirió al voto que antecede.
El Dr. Medina, dijo:
"La cuestión traída a conocimiento del superior tribunal, por medio del recurso de apelación, reviste el carácter de lo contencioso administrativo, pues se trata de una resolución dictada por la corporación municipal de Federación, en contraposición de intereses con un particular que se reius afectado en sus derechos privados con tal proceder de la autoridad municipal. Y conviene establecer claramente la naturaleza del recurso, pues, si no ofreciera la circunstancia de emanar de un asunto de tal índole contencioso-administrativo, el superior tribunal no podría conocer de él, aunque las partes así lo pretendieran, dado que la jurisdicción privativa en esos casos especiales reviste el carácter de cuestión de orden público (ver n. 105 y nota respectiva del superior tribunal de justicia, extinguido y art. 348 CPCCN. vigente).
Ahora, en cuanto al fondo de la cuestión debatida, adhiero a la opinión del Dr. Martínez, cuyos fundamentos y otros análogos doy por reproducidos.
Voto, pues, porque se confirme con las costas del recurso, la resolución apelada.
El Dr. Sagarona dijo:
Substantivamente considerada esta litis, el fondo cuestionado no es en realidad un acto facultativo de la municipalidad de Federación, ejecutado en ejercicio de privativas atribuciones, sino la ley misma que en mayo de 1872 determinó categóricamente la limitación de los usos o de la explotación a que podían ser sometidas las tierras de los ejidos, en su art. 1 varias veces citado y transcripto por las partes y los votos precedentes.
Cuando ese artículo dispone que el área de cuatro leguas que comprende el ejido sea exclusivamente destinado al desarrollo de la población y la agricultura, no sólo ha impuesto categóricamente su destino, sino que ha excluido las excepciones de cualquier naturaleza y en consecuencia, las municipalidades pueden reglamentar dentro de esa regla, pero no fuera de ella, porque son meros ejecutores y no árbitros de la ley en esa parte, la que, siendo muy clara, no admite interpretación y menos la que le asigna virtualmente la parte de Baylina, por fundamentos que luego expondré. Si, como se afirma, esa misma municipalidad tiene tierras propias, que por sí o por arrendatario destina a la ganadería, la injusticia, el exceso, el favoritismo estarían de éste y no de aquel lado; pero, como expresa el Dr. Martínez, no está ello sometido al juicio del tribunal, que tampoco es la autoridad investida por la ley de la facultad de corregir a los malos funcionrios municipales que hayan cometido esas irregularidades. La interpretación que la parte de Baylina da al art. 1 ley de ejidos de 1872 es inconsistente porque si dice que las cuatro leguas que forman la planta urbana virtual estarán exclusivamente destinadas a población y agricultura, no hay exégesis de ningún orden capaz de demostrar que sólo ha querido decir: la parte fiscal de esas cuatro leguas, como pretende el recurrente.
Por otra parte, la dicha ley no vulnera ningún derecho privado irrestringible, porque el art. 2645 CCiv. (nueva ordenación) somete a la potestad del derecho administrativo toda limitación al dominio privado impuesta en el interés público; y en este caso, ese interés público fundamenta el art. 1 de la ley, que no ha sido declarada, ni se arguye aquí de inconstitucional en la estación oportuna.
Aun es norma elemental de nuestra política social la fórmula alberdiana de "gobernar es poblar", completada por la otra del mismo eminente estadista: "gobernar es prever", que en ningún aspecto es de tan capital importancia y evidente trascendencia como en los problemas que comporta la vida urbana, por razones obvias que sería ocioso detallar en un fallo judicial. Y bien, ese art. 1 fomenta la población y prevé su mejor desenvolvimiento urbano por la subdivisión de la tierra que en la letra y en el espíritu consagra, pues no sólo limita los lotes, sino que, por la preferencia dada a la agricultura, industria rural divisionaria y pobladora de suyo, ratifica y refuerza aquella limitación. La ganadería, en cambio, fomenta el latifundio y excluye el acrecentamiento de la población, por lógica consecuencia de la naturaleza y métodos de esa industria. El ejido es la planta de la ciudad, y la voz unánime de los sociólogos y la tendencia clara y perseverante de la legislación, justifican la progresiva limitación al ejercicio del derecho privado, contemplando el derecho y el bienestar colectivo, norma de orientación prevalente por la solidaridad que implica todo agregado social (ver Fharr "El gobierno municipal en la Gran Bretaña" y Federico C. Howe y Juan B. Ferreyra, "Construcción de ciudades"; Revista Argentina de ciencias políticas, septiembre de 1911; Dr. Joaquín V. González; Informe en el senado nacional, sesión de 1/8/1907).
Finalmente la prueba traída a estos autos demuestra la perfecta aptitud de las tierras del Sr. Baylina para ser destinadas a la agricultura, siendo de especial valor por el título habilitante de su autor y por las serias operaciones científicas realizadas, como recaudo, la pericia del ingeniero agrónomo Sr. Gorostiaga, en un todo acorde con la declaración y la pericia del Sr. Méndez, fs. 222, 237 y 247. La disidencia del Sr. Oliver, perito de Baylina, fs. 237 y 239, es inocua, pues al contestar el punto b no da fundamento ninguno de su oposición y en consecuencia, no suministra bases de apreciación, de acuerdo con el art. 205 del procedimiento civil, no estando tampoco ese dictamen auspiciado por título alguno que consagre a priori presunción en su favor.
Por lo expuesto y concordantes de la defensa de la municipalidad, del fiscal y de los votos precedentes, adhiero a ellos.
El Dr. Grané, adhirió a los votos que anteceden.
Con lo que terminó el acto, quedando acordada la siguiente sentencia.- Antonio Sagarna.- Facundo F. Grané.- Antonio Medina.- Pedro E. Martínez.- Cipriano Ruiz Moreno.- Ante mí: Augusto Multinel.
Paraná, noviembre 28 de 1911.
Vistos: Por los fundamentos de acuerdo que precede, por unanimidad se confirma la resolución de la Municipalidad de Federación apelada a fs. ..., con las costas del recurso. Estímanse los honorarios de los Dres. Redoni y Uriburu y procuradores Carlos M. Calvo y José M. Alvarez, en cuatrocientos cincuenta, trescientos cincuenta, doscientos y ciento sesenta pesos moneda nacional, respectivamente. Antonio Sagarna.- Facundo F. Grané.- Antonio Medina.- Pedro E. Martínez.- Cipriano Ruiz Moreno.- Ante mí: Augusto Multinel.
Buenos Aires, octubre 22 de 1912.
Vistos: Los del recurso entablado por Juan Baylina contra sentencia del superior tribunal de justicia de Entre Ríos en autos con la Municipalidad de Federación, sobre retiro de una majada de ovejas del ejido de ese municipio.
Considerando: Que a fs. 262, el recurrente expuso que si pudiera darse a la ley de ejidos de la provincia de Entre Ríos una interpretación contraria a la por él sostenida, resultaría aquella repugnante a los arts. 14 y 17 CN., que declara el derecho de usar y disponer de la propiedad y que ésta es inviolable.
Que en la sentencia recurrida de fs. 278, el tribunal ha tomado en cuenta esa defensa, estableciendo que a ley citada no afecta los derechos de propiedad que garantiza la Constitución (fs. 271 y ss.).
Que es así procedente, prescindiendo de otros motivos, el actual recurso, como lo sostiene el procurador general (art. 14 ley 48, y 6 ley 4055).
Que en cuanto al fondo, el actos sostuvo entre otros puntos, que la restricción de no poder tener ganados dentro de las cuatro leguas del ejido de federación, sólo podía referirse a los terrenos vendidos por la municipalidad bajo condiciones de poblar, y no a los adquiridos de particulares, sin ninguna clase de restricciones en su dominio, como lo había hecho él, a menos de acordarle las indemnizaciones correspondientes (fs. 6, 7 y 157 vta., 260, 261, 263 y 265).
Que esa defensa ha sido desestimada, observándose en el voto del vocal Dr. Martínez, aceptado por los otros señores, vocales en lo substancial, que "cuando el Sr. Baylina compró las tierras que posee, aunque las adquiriera de particulares, no pudieron éstos cederles mayores derechos que los que ellos tenían, y entre esos derechos no pudieron nunca tener el de no cumplir con la ley de ejidos, aplicable a todos los que tuvieran tierras dentro de su perímetro..."(fs. 284, 285 vta., 286 vta., 289 vta.).
Que aplicada en tales términos la ley de que se trata, es inconciliable con las garantías fundamentales acordadas a la propiedad por la Constitución Nacional.
Que en efecto, el art. 17 de la última, establece que la propiedad es inviolable, y que ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley.
Que definiendo el Congreso el concepto de propiedad, en lo que a la tierra se refiere, en uso de la facultad que le acuerda el art. 67 inc. 11 CN., ha establecido que ella confiere, fuera de otros, el derecho de usarla y gozarla según la voluntad del propietario (art. 2513 CCiv.), con tal que no se ataquen derechos de terceros y se cumplan las restricciones impuestas por el derecho administrativo y por el derecho común (arts. 2514 , 2611 y ss. CCiv.).
Que, desde luego, la aplicación de la tierra al pastoreo, o sea a un destino lícito, secularmente establecido en el país, amparado en todas las épocas por las leyes y que constituye aisladamente y en sus combinaciones con la agricultura, una parte tan considerable de la riqueza general, no cae dentro de las numerosas prohibiciones contenidas en el Código Civil, con la mira de salvar otros derechos de las propiedades contiguas o en el interés de los bienes consagrados a tal destino (art. 2612 y ss.).
Que en lo que hace a las restricciones administrativas, ellas deben fundarse en la salubridad o seguridad de los pueblos, en consideración a la religión y al interés público (nota al art. 2611 cit.).
Que de los propósitos enumerados, sólo el último, o sea el interés público, es el que informa la ley local, a estar a la citada sentencia de fs. 278, porque aquella tiende a fomentar el desarrollo de las ciudades y villas en la forma que considera más apropiada, propiciando el desenvolvimiento de la población y dando preferencia a la agricultura, pues las estancias a las puertas de una ciudad no pueden nunca portar el contingente de progreso ni el aumento de población que requieren los centros urbanos (fs. 280), de tal suerte que queda descartado en el caso todo fundamento que se relacione con la higiene pública en razón de la densidad de la población o por otra causas especiales, o con la necesidad de tutelar otros derechos; fundamentos que, en presencia de disposiciones constitucionales menos amplias y explícitas que las nuestras en lo concerniente a las garantías a la propiedad, sirven de base a las decisiones judiciales que han declarado válidas las prohibiciones de mantener ganado dentro de los municipios, contenidas en leyes y ordenanzas de alcance restringido a determinadas clases de animales o a ciertas localidades y condiciones susceptibles de viciar el aire y el agua con detrimento de la salud y comodidad de los pueblos, o de poner en peligro las personas o sus intereses, o de ofender la moral.
Que el pastoreo en puntos cercados y sujetos a todas las reglamentaciones necesarias para evitar perjuicios a la agricultura y para la seguridad y aseo de las calles u otros lugares públicos, no es un obstáculo invencible al desenvolvimiento de la población, como lo acredita la experiencia en los países cuyas leyes se citan como modelo en la organización y régimen de las ciudades modernas. "¿Deben proyectarse calles, boulevares, parques, espacios abiertos, sitios para edificios públicos y escuelas, con anticipación al crecimiento de la ciudad? Pues mapas de grandes extensiones de campo abierto, usado todavía como tierra de pastoreo, pueden verse en la cosa municipal, en los cuales se hallan indicadas las calles, los parques y los sitios destinados para la edificación, mucho más allá de los límites de la ciudad. A este plan el propietario debe conformarse. Cuando éste lleve la tierra al mercado debe hacerlo con sujeción al plano de la ciudad" (Howe, "Revista Argentina de Ciencias Políticas", n. 12, p. 886, traducción de J. B. Ferreyra); a que se agrega que, atento lo afirmado a fs. 264, y lo dicho a fs. 287 vta. de la sentencia, es de inferirse que la misma municipalidad de federación ha arrendado sus tierras a particulares para ganadería.
Que si es exacto que la desaparición de los llamados latifundios y la baja en el valor de la tierra son factores de gran importancia en la formación de las ciudades, no lo es menos que las leyes provinciales, sin privar a la propiedad de los caracteres que constitucionalmente y con arreglo al derecho común le corresponden, pueden buscar esos fines por otros medios.
Que dado que así no fuera, debe tenerse en cuenta que la Constitución Nacional ha previsto la posible necesidad de sacrificar la propiedad privada al interés público, y aun admitiendo que el presente caso estuviera comprendido entre los que justifican el sacrificio aludido, la ley no habría podido ordenarlo sin indemnizaciones previas (art. 17 ), y así aparece haberlo entendido la provincia de Entre Ríos al sancionar su ley posterior de 6/10/1885, de que se hace mérito a fs. 261 y 280 vta., que declaró de utilidad pública la expropiación de una legua de tierra en las estaciones del Ferrocarril Central Entrerriano, con el fin de crear colonias, acordándose a los propietarios un término de noventa días para optar por la colonización por su cuenta.
Que no existen diferencias substanciales entre la ocupación de los bienes de dominio privado para obrar de utilidad pública y la privación con idéntico fin de alguno de los derechos que comporta el dominio, pues, como se ha dicho acertadamente, tales derechos se encuentran bajo la protección de las garantías constitucionales al igual que la misma propiedad. (Tiedman, "State and federal control of persons and property", p. 146), y no bastaría reconocer la inviolabilidad de ésta si puede ser desconocida y atacada en lo que tiene de más precioso, en el uso y disponibilidad de sus ventajas (Alberdi, "Bases", p. 385).
Que, sentado lo que precede, la facultad de reglamentación que admite el art. 14 CN., no legítima la ley impugnada, como no legitimaría otras que directamente y sin indemnización obligaran a los propietarios a subdividir sus inmuebles, a permitir la apertura de caminos al través de ellos o a explotarlos en determinadas formas, sin que los respectivos títulos de adquisición consiguen nada al respecto, porque conforme al art. 28 CN., los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.
Que las conocidas reservas hechas por la Nación y por algunas provincias al enajenar las tierras públicas y que importan restricciones de los derechos propios del dominio, serían inútiles y hasta perjudiciales al poder del Estado si ellas y otras indefinidas entraran en al facultad de reglamentación, o si las leyes nuevas, obrando retroactivamente, pudieran privar de derechos adquiridos con la amplitud de la ley común.
Que en este orden de ideas, la Suprema Corte ha dicho en uno de sus fallos, sin recordar declaraciones concordantes de otros fallos anteriores y posteriores: "Que no debe confundirse la restricción legislativa de los derechos encaminada a evitar perjuicios a terceros en el goce de otros derechos anteriores a la Constitución o emanados de ella o de las leyes, con la restricción tendiente a proporcionar al público en general o a determinadas clases sociales, alguna ventaja o beneficio: en el primer caso, la acción legislativa es, en absoluto, necesaria para la existencia misma de la sociedad que requiere la recíproca limitación de las actividades humanas; en el segundo, nadie puede ser privado de su propiedad, coartando o restringido en el uso de ella, sin previa indemnización, como está expresamente dispuesto en el art. 17 ley fundamental..." (Fallos 98:52).
Que es oportuno dejar también consignado aquí que al sancionar el Congreso el código Rural para los territorios nacionales, en los cuales el fomento de la población responde a propósitos de la mayor trascendencia, ha permitido el apacentamiento de ganados en los terrenos situados dentro de los ejidos, siempre que sus dueños los tengan bajo riguroso pastoreo de día y encerrados de noche (art. 201); limitándose a eximir del impuesto de contribución directa por el término de cuatro años, las superficies ocupadas por el término de cuatro años, las superficies ocupadas por el cultivo de plantas forrajeras, textiles, cereales, viña, olivos, morera, remolacha, caña de azúcar o árboles frutales (art. 196), y a exceptuar asimismo por el término de diez años de impuestos directos nacionales y municipales las máquinas, útiles, bueyes y herramientas destinadas a la agricultura (art. 199).
Por estos fundamentos, oído el procurador general, se declara que la ley de la provincia de Entre Ríos sobre ejidos, es contraria a la Constitución Nacional, en la parte impugnada, revocándose en su consecuencia, la sentencia de fs. 278.- A. Bermejo.- Nicanor G. del Solar.- D. P. Daract.- D.E. Palacios.- L. López Cabanillas.
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