Recondo, Guillermo Horacio c/ Consorcio de Propietarios Avenida Santa María de Tigre
ANTECEDENTES
II. Contra dicha sentencia, la actora interpuso recurso de apelación, el cual fue denegado por el Juez de primera instancia por considerarlo interpuesto extemporáneamente, ordenando –además- la devolución del escrito correspondiente (v. resolución de fecha 18-10-2006 a fs. 178).
III. Con fecha 19-12-2006, la Excma. Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Platahizo lugar al recurso de queja impetrado por la actora (v. fs. 116 de las actuaciones agregadas por cuerda), ordenando la tramitación de la apelación deducida por la actora el 17-10-2006 -denegada por el órgano de primera instancia mediante proveído de fs. 178- y la remisión de las actuaciones al Juzgado de origen.
IV. La demandada Municipalidad de Bahía Blanca, por su parte, notificada de la sentencia de primera instancia con fecha 13-10-2006 (cfr. cédula de fs. 176/177), interpuso y fundó recurso de apelación contra ésta -a través de su letrado apoderado- el día 17-10-2006 (v. fs. 179/181), al que el Juez de grado consideró interpuesto en tiempo y forma, corriendo traslado a la actora de sus fundamentos por dos (2) días mediante providencia de fecha 18-10-2006 (v. fs. 182).
V. La actora se notificó de dicho traslado el día 18-10-2006 (cfr. constancia a fs. 182), el cual respondió a fs. 183/187 mediante escrito presentado el día 23-10-2006.
VI. El a quo tuvo por presentada la réplica de la accionante en tiempo y forma y, sin más trámite, ordenó la elevación del expediente a la Excma. Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata (v. fs. 188).
VII. La mencionada Cámara de Apelación con asiento en la ciudad de La Plata recibió la causa con fecha 31-10-2006 (cfr. cargo a fs. 188 vta.) y dictó resolución de fecha 20-02-2007 (v. fs. 190) en la que declaró admisible el recurso interpuesto por la demandada.
VIII. La declaración de admisibilidad del recurso por la referida Alzada fue notificada a la parte actora con fecha 12-03-2007 (cfr. cédulas a fs. 191/192) y a la demandada el día 09-03-2007 (cfr. cédula a fs. 193), por lo que con fecha 10-05-2007 fueron puestos los autos para dictar sentencia (v. fs. 194).
IX. El día 05-06-2008 la Excma. Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, advirtió la pendencia de sustanciación del recurso de apelación articulado por la actora contra la sentencia de primera instancia, cuyo progreso fue ordenado por el propio Tribunal en la causa Nº 3991 caratulada “Sindicato de Vendedores de Diarios, Revistas y Afines de Bahía Blanca c. Municipalidad de Bahía Blanca s. Pretensión declarativa de certeza – Recurso de Queja” y, ante tal circunstancia, suspendió el llamado de autos para sentencia y ordenó la acumulación del expediente principal a la queja (v. fs. 195).
X. El 11-06-2008 la causa fue remitida por la Excma. Cámara de Apelación con asiento en La Plata al Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Nº 1 de Bahía Blanca, siendo recibidas en este órgano el día 01-07-2008 (v. fs. 198). Allí, el Juez de grado ordenó la notificación a las partes de tal circunstancia (v. fs. 199/200), siendo ésta practicada con fecha 10-10-2008 respecto de la parte actora (cfr. cédula a fs. 201) y respecto de la demandada el día 14-10-2008 (cfr. cédula a fs. 202).
XI. Con fecha 23-10-2008 el a quo requirió a la Excma. Cámara de Apelación con asiento en La Plata la remisión de las actuaciones correspondientes a la queja por recurso denegado (v. fs. 203), las que fueron recibidas por el órgano de primera instancia el 11-12-2008 ordenándose a la parte actora, a efectos de dar trámite a la apelación por ella interpuesta, que acompañe el escrito recursivo original cuya devolución fuera ordenada a fs. 178 (v. fs. 204).
XII. Notificada la actora recurrente de dicho requerimiento con fecha 08-04-2009 (v. cédula a fs. 205) dio cumplimiento a lo solicitado el día 20-04-2009 (v. fs. 222) acompañando el escrito original de apelación –con copias para traslado-, quedando éste agregado a fs. 207/221 de autos.
XIII. Como consecuencia de lo anterior, con fecha 29-04-2009 el Juez subrogante a cargo del órgano de primera instancia tuvo por cumplido lo ordenado a fs. 204, concedió en relación el recurso interpuesto por la actora contra la sentencia de fs. 167/175 en los términos del art. 56 y ccs. C.P.C.A. y ordenó el correspondiente traslado a la parte contraria por el término de diez (10) días.
XIV. Notificada la demandada con fecha 29-05-2009 del traslado conferido (v. cédula s fs. 225/226) dio respuesta a éste mediante escrito presentado el 08-06-2009 (fs. 227/229).
XV. El a quo tuvo por contestado el referido traslado en tiempo y forma y, considerando competente para entender como alzada a esta Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en Mar del Plata en virtud de lo dispuesto por la Resolución 24/2008 de la Suprema Corte provincial, ordenó a las partes que, con carácter previo a la remisión de los autos a este órgano, constituyan domicilio en dicha ciudad (fs. 230), carga que fue debidamente cumplida por los litigantes, por lo que el Juez de grado -con fecha 03-03-2010- así lo estimó y ordenó la elevación del expediente a este Tribunal sin más trámite.
XVI. Recibida la causa el día 12-03-2010 (cfr. cargo de fs. 242 vta.), aceptada la excusación para intervenir en estas actuaciones presentada por el señor Juez doctor Roberto Daniel Mora, y puestos los autos al Acuerdo para examen de admisibilidad de los recursos y en su caso para sentencia, corresponde plantear las siguientes:
CUESTIONES
En su caso,
2. ¿Lo es el recurso interpuesto por la actora contra la sentencia de primera instancia?
A la primera cuestión planteada el señor Juez doctor Riccitelli dijo:
I.1. En la parcela del pronunciamiento apelado que interesa al tratamiento de esta primera cuestión, el Juez de grado admitió la pretensión declarativa de certeza intentada por el Sindicato de Vendedores de Diarios, Revistas y Afines de Bahía Blanca y, en virtud de ello, decidió que las acciones por cobro de tasas, contribuciones y todo otro tributo emanado del poder de imposición municipal, se prescriben por el transcurso de cinco años, por aplicación de lo dispuesto por los arts. 31 y 75 inc. 12° de la Constitución Nacional y 4027 inc. 3° del Código Civil. En igual sentido, hizo lugar al planteo de inconstitucionalidad del art. 60 de la Ordenanza Fiscal para el año 2006 de la Municipalidad de Bahía Blanca, declarando su invalidez con causa en la violación de los arts. 123 de la Constitución Nacional, 190 y 195 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y 278 del Decreto Ley 6.769/58.
a. Para así decidir sobre tal tópico, reseñó liminarmente y en forma sintética los planteos y antecedentes vinculados a la cuestión:
(i) La parte actora afirma que el plazo de prescripción de las gabelas bajo examen es de cinco (5) años, en atención a lo dispuesto por el art. 4027 inc. 3° del Código Civil, proponiendo una clara primacía del derecho civil sobre el derecho local y citando los criterios receptados por la Corte Suprema de la Nación las causas “Filcrosa S.A. s/ Quiebra s/ Incidente de verificación de Municipalidad de Avellaneda” (Fallos: 326:3899, sentencia del 30-09-2003), y “Neuquén, Provincia de c/ Estado Nacional-Fuerza Aérea Argentina s/ Cobro de pesos” (Fallos: 327:2754, sentencia del 29-6-2004) al sostener que el nacimiento y extinción de las obligaciones es materia que únicamente debe ser regulada por el Código Civil.
(ii) A lo anterior, la accionante agrega que, en tanto la Municipalidad de Bahía Blanca no inició acción alguna por los períodos adeudados y correspondientes al tiempo que excede a la prescripción quinquenal, dejando transcurrir así dicho lapso, tales créditos tributarios se encuentran alcanzados por dicha prescripción.
(iii) La Municipalidad —con base en la Ordenanza Fiscal para el año 2006— estableció el plazo de prescripción de la acción para perseguir el cobro judicial de las tasas y sus accesorios, en diez (10) años y, además, mediante Ordenanza 13.944 -promulgada por Decreto 870-, que instituye un régimen de regularización de obligaciones en mora, obliga a los contribuyentes que quieran acogerse a él a reconocer el total de la deuda mantenida con el Municipio, incluyendo períodos anteriores a los abarcados por el mentado plazo decenal de prescripción, los cuales en virtud de tal mecanismo se incorporan como deuda exigible.
(iv) Al contestar el traslado de la acción, la Municipalidad de Bahía Blanca reconoce que los períodos que exceden los diez (10) años, en la medida en que no hubieran mediado actos interruptivos, se encuentran alcanzados por la prescripción liberatoria, conforme así lo establece el art. 60 de la Ordenanza Fiscal 2006, aunque aclarando que se encuentra imposibilitada de reconocerlo y viabilizarlo en sede administrativa en función de la doctrina que sobre el particular mantiene el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires; asimismo, sostiene la prevalencia de las normas de carácter local por sobre las del Código Civil, por tratarse de materias propias de derecho administrativo, citando la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia provincial con fecha 05-11-2003 en autos “Fisco de la Provincia de Buenos Aires s/ Incidente de revisión en autos ‘El Rincón de Torres s/ Concurso’”.
b. A partir de lo expuesto, entendió el magistrado que la solución que propicia el Municipio con apoyo en la sentencia de la Suprema Corte -invocada por su parte y parcialmente transcripta-, lejos de ser pacífica, reconoce numerosas disidencias, entre las que mencionó las de los jueces Negri y Roncoroni, y la que proviene del criterio sustentado al respecto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Añadió a ello que, “… aún sin poseer los fallos de la Corte Nacional fuerza vinculante, tanto las partes como los tribunales inferiores les deben leal acatamiento (Fallos: 245:429; 255:119; 264:443; 293:531, entre muchos otros), poseyendo aquellos fuerza paradigmática y siendo su doctrina, en general, acatada no sólo por los tribunales federales inferiores sino también por los provinciales…”.
Reconociendo razón a la doctrina que postula que los precedentes judiciales de la Corte Suprema poseen “… valor de ejemplaridad y requieren acompañamiento por parte de los tribunales inferiores…” y que la interpretación de la Corte Suprema no tiene únicamente autoridad moral, sino institucional (Fallos: 212:251), manifestó su adhesión al criterio sustentado por el máximo Tribunal de la Nación expuesto al dictar sentencia en la referida causa “Filcrosa” y anteriormente en autos "Obras Sanitarias de la Nación c/ Colombo, Aquilino s/ Ejecución fiscal" (Fallos 313:1366, sentencia del 11-12-1990) y, desde allí, se inclinó por determinar que el término de prescripción de la acción para el cobro de los créditos derivados de tasas municipales es de cinco (5) años.
c. En sustento de su postura, señaló que dentro del régimen de competencias establecido por la Constitución Nacional, las provincias se han reservado la facultad de crear o establecer tributos, aunque ella no abarca la de fijar el plazo de prescripción para esas gabelas, en tanto esta potestad, por imperio de lo dispuesto por el art. 75 inc. 12° de la Constitución Nacional, pertenece al Congreso de la Nación, por cuanto involucra un instituto general del derecho y no propio del Derecho Público local.
Desde allí, consideró que, como consecuencia de tal delegación, la regulación de los aspectos sustanciales de las relaciones entre acreedores y deudores corresponde a la legislación nacional, por lo que no cabe a las provincias —ni a los municipios— dictar leyes incompatibles con lo que los códigos de fondo establecen al respecto, debiendo éstas ajustarse al régimen general de prescripción establecido en dichos códigos.
En suma, entendió que las acciones por cobro de tasas, contribuciones y todo otro tributo emanado del poder de imposicion municipal, se prescriben por el transcurso de cinco (5) años, por aplicación de lo dispuesto por el art. 4027 inc. 3° del Código Civil.
d. Frente al planteo que postula la inconstitucionalidad de la Ordenanza Fiscal municipal para el año 2006, que el magistrado consideró introducido subsidiariamente por la actora, “… en defecto de que la pretensión principal sea acogida o no…”, sostuvo que los fundamentos que siguen el criterio sentado por la Corte Suprema nacional en la causa "Filcrosa" bien se ajustan para resolver esta cuestión.
Agregó a tales argumentos que la aplicación de un principio de jerarquía normativa respecto del derecho local demuestra que el art. 60 de la Ordenanza municipal cuestionada no se ajusta a la modificación introducida por la ley 12.076 al art. 278 de la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto Ley 6.769/58), la cual fijó en cinco (5) años el plazo de prescripción de todas las deudas de los contribuyentes que hubieren incurrido en mora en el pago de impuestos, tasas y cualquier otra especie de contribución frente a los entes municipales. Ante tal contradicción, entre una ordenanza municipal y una ley provincial, entendió que corresponde decidir a favor de la preeminencia de la segunda declarando la inconstitucionalidad del art. 60 de la Ordenanza impugnada como consecuencia de su contraposición con los arts. 123 de la Constitución Nacional, 190 y 195 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y 278 del Decreto Ley 6.769/58.
En consecuencia, sostuvo que en los trámites de persecución de cobro de tasas municipales, la norma aplicable a los fines de analizar el cumplimiento o no del plazo de prescripción de la deuda, es el art. 278 de la Ley Orgánica de las Municipalidades.
2. A fs. 179/180 la Municipalidad de Bahía Blanca, representada por el doctor Daniel Félix Valero, interpone y funda recurso de apelación contra el pronunciamiento reseñado.
a. En cumplimiento de tal faena, señala que el fallo en crisis agravia a su parte en cuanto determina en cinco (5) años –por aplicación del art. 4027 inciso 3° del Código Civil- el plazo de prescripción de las acciones tendientes a obtener el cobro de los créditos derivados de tasas municipales.
Asimismo, se muestra agraviada ante la declaración de inconstitucionalidad del art. 60 de la Ordenanza Fiscal Municipal para el año 2006.
b. Tras reseñar parcialmente el contenido de la sentencia impugnada, arguye que “… siendo que las provincias se han reservado (o no han delegado a la Nación) la potestad de fijar sus tributos, debe necesariamente entenderse que lo propio debe acontecer para la regulación de las formas de su extinción…”.
Señala que tal es el criterio fijado por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires a partir de la sentencia de fecha 05-11-2003 recaída en la causa “Fisco de la Provincia de Buenos Aires s/ incidente de revisión en autos ‘El Rincón de Torres SA s/ Concurso´”.
Transcribe gran parte del citado fallo del Supremo Tribunal local y cierra su libelo pidiendo la revocación de la sentencia de grado en lo que ha sido materia de agravios.
3. A fs. 183/187 luce en autos la contestación brindada por la actora ante el traslado conferido respecto del recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad demandada.
Previa reseña en la que sintetiza el contenido del memorial de su contraria, la parte accionante patrocina la validez del fallo de grado en la parcela que ha sido objeto de impugnación por el Municipio recurrente.
A tal fin, manifiesta que el libelo de apelación simplemente transcribe antecedentes de la Suprema Corte provincial y que la demandada se equivoca al restar importancia a los precedentes sentados por la Corte Nacional en la causa comúnmente conocida como “Filcrosa” y “Provincia de Neuquén c/ Estado Nacional – F.A.A. s/ cobro de pesos” (Fallos 327:2754).
Sostiene que dichos pronunciamientos conforman “… la directriz nacional en materia de prescripción liberatoria…”, reproduce la tesitura sustentada por el a quo afirmando que el régimen de extinción de las obligaciones en general es único y que su fijación corresponde al legislador nacional a través del dictado del Código Civil.
Agrega que ello no importa avasallar facultades provinciales sino unificar criterios y afianzar el sistema republicano.
Expresa su adhesión frente a las citas doctrinales del a quo en torno al valor de ejemplaridad de los precedentes de la Corte Suprema de la Nación para los tribunales inferiores.
Dedica un extenso segmento del libelo de réplica a la transcripción de fragmentos del fallo pronunciado en la causa “Filcrosa” por la Corte nacional y cierra su escrito pidiendo la confirmación de la sentencia recurrida en la parcela que declara que el plazo de prescripción de los tributos en cuestión es el quinquenal previsto por el art. 4027 inc. 3° del Cód. Civil, como así también la inconstitucionalidad del art. 60 de la Ordenanza Fiscal Municipal para el año 2006.
II. El recurso no prospera.
1.a. El tratamiento del recurso traído a esta instancia por la demandada -Municipalidad de Bahía Blanca- importa esclarecer si frente a las atribuciones acordadas en la Carta Magna al Estado Nacional –art. 75 inc. 12° de la Constitución Nacional- los municipios pueden establecer de forma autónoma las reglas de prescripción de las obligaciones tributarias locales, o si -por el contrario- deben respetar los lineamientos establecidos en el Código Civil. Y en este último supuesto, habrá que discernir si la normativa fiscal municipal que refiere a aquel instituto resulta compatible con la que prescribe el Código de fondo –en las condiciones de jerarquía normativa que establece el art. 31 de la Constitución Nacional-.
Sentado ello, es necesario tener presente que tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación (in re “Filcrosa S.A.”, sent. de 30-IX-2003; Fallos 326:3899) como la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (causa C. 81.253 “Cooperativa Provisión Almaceneros Minoristas de Punta Alta”, sent. de 30-V-2007), han reconocido que en virtud de lo normado por el art. 75 inc. 12º de la Constitución nacional es potestad del legislador nacional -al dictar los Códigos de fondo- regular los aspectos sustanciales del régimen general de las obligaciones y -en consecuencia- sus modos de extinción, estando vedado a las jurisdicciones locales dictar reglas incompatibles con las consagradas en aquellos códigos.
Tal doctrina ha sido recientemente reafirmada por el Supremo Tribunal Nacional, recordando a los tribunales inferiores la necesidad de ajustar sus fallos al precedente si no median circunstancias fácticas diversas a las ponderadas al emitir la línea jurisprudencial señalada (cfr. C.S.J.N. in re “Casa Casmma S.R.L.”, sent. del 26-03-2009).
b. No paso por alto que, en su libelo recursivo, la Municipalidad recurrente hace mención al antecedente de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires en la causa Ac. 81.520 “Fisco de la Provincia de Buenos Aires s. incidente de revisión en: El Rincón de Torres s. Concurso” (sent. de 5-XI-2003) [cfr. fs. 179/181], el cual postula una interpretación distinta de la plasmada en los antecedentes previamente referidos –los que estimo aplicables a la especie-.
Empero, dicho antecedente jurisdiccional local resulta inatendible, no sólo por lo puntualizado por la Corte Suprema de Justicia nacional en la causa “Casa Casmma S.R.L.” antes citada, sino también porque la propia Suprema Corte de Justicia provincial ha modificado su parecer en la materia al dictar sentencia en la causa C. 81.253 “Cooperativa Provisión Almaceneros Minoristas de Punta Alta” (sent. del 30-V-2007, ya citada) en consonancia con lo resuelto por la Corte Federal en el mentado precedente “Filcrosa”, resultando por ende la doctrina legal vigente en la materia (cfr. doct. esta Cámara causa P-1757-BB1 “Calabró”, sent. del 20-IV-2010).
2. Siguiendo tal doctrina, cabe afirmar en el sub examine que resulta inadmisible que la Municipalidad haya regulado el término de la prescripción del cobro de una obligación fiscal excediendo el plazo quinquenal previsto por el art. 4027 inc. 3° del Cód. Civil, desde que, en tal caso, el municipio estaría reglando aspectos de derecho común, vedados tanto a él como a la Provincia de la cual forma parte, en tanto –como se viene sosteniendo- los Estados locales habrían resignado en favor de la Nación la regulación del régimen general de las obligaciones –y con ello sus medios de extinción-, conforme lo preceptuado por el art. 75 inc. 12° de la Constitución nacional.
Siendo la prescripción liberatoria una de las facetas principales del régimen de las obligaciones reglada por el régimen de fondo del Código Civil, deviene inválida la Ordenanza Fiscal para el año 2006 de la Municipalidad de Bahía Blanca en cuanto se contrapone a tal ordenamiento excediendo el referido plazo de prescripción quinquenal.
3. Lo expuesto desvirtúa completamente el pretendido sustento argumental del recurso bajo examen y resulta suficiente para inclinar mi decisión en favor de la confirmación de la sentencia de grado, que determina en cinco (5) años –por aplicación del art. 4027 inciso 3° del Código Civil- el plazo de prescripción de las acciones tendientes a obtener el cobro de los créditos derivados de tributos municipales y declara la inconstitucionalidad del art. 60 de la Ordenanza Fiscal Municipal para el año 2006, razones por las cuales he de proponer al Acuerdo el rechazo de la apelación intentada a fs. 179/181.
Voto a la primera cuestión planteada por la negativa.
La señora Juez doctora Sardo, por idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Riccitelli, vota a la primera cuestión planteada también por la negativa.
A la segunda cuestión planteada, el señor Juez doctor Riccitelli dijo:
I.1. En lo que atañe al tratamiento del recurso de apelación interpuesto por la actora –cuyo contenido y fundamentos resultan del escrito glosado a fs. 207/221-, objeto de esta segunda cuestión, debo recordar que el Juez de primera instancia, en su pronunciamiento de fecha 09-10-2006 (fs. 167/175), rechazó los planteos de inconstitucionalidad respecto de la Ordenanza 13.944/6 y de su Decreto promulgatorio 870, que establecen el "Programa de regularización de obligaciones con la Municipalidad de Bahía Blanca", como así también la solicitud de ingreso de la actora a tal "Programa" en otras condiciones que no sean las previstas en la Ordenanza 13.944/6, y dejó sin efecto la medida cautelar dispuesta a fs. 140/141.
Luego de reseñar una serie de pautas que consideró rectoras de la pretensión de mera certeza y de señalar, en tal orden de ideas, que ésta tiende a obtener una declaración judicial que ponga fin a un estado de incertidumbre sobre la existencia, modalidades, o alcance de una relación jurídica en aquellos casos en los que esa falta de certeza pueda producir un perjuicio o lesión actual al actor, habiendo sido reconocida la aptitud de dicha vía por la Corte Suprema de Justicia de la Nación para introducir pretensiones declarativas de inconstitucionalidad, juzgó que en el sub examine concurrían los presupuestos de admisibilidad de la vía elegida contemplados por el ordenamiento adjetivo y, desde allí, incursionó en el tratamiento de las cuestiones sometidas a su decisión por la accionante.
a. En relación alplanteo de inconstitucionalidad de la Ordenanza 13.944/6 y del Decreto 870 del municipio demandado -que instituyen un programa de regularización de obligaciones con el fisco municipal- introducido en forma subsidiaria, el magistrado recordó que, al fundar su pedido, la actora manifestó que dicha reglamentación vulnera el principio de legalidad, como así también el derecho de defensa -en tanto condiciona el acogimiento al plan de descuentos de la moratoria al reconocimiento por parte del contribuyente de la deuda por períodos prescriptos, limitando así su facultad de discutir el crédito-, el derecho de propiedad -al compeler por esa vía al deudor al pago de tales períodos ya prescriptos- y, finalmente, el principio de igualdad ante la ley.
Adelantando su parecer contrario a la pretensión de la actora, consideró ciertos aspectos relevantes de la Ordenanza analizada, entre los que mencionó:
(i) Se instituye un programa de regularización de obligaciones que comprende las deudas mantenidas por tasas, derechos, licencias, contribuciones y cualquier otra obligación que sea exigible por la Municipalidad de Bahía Blanca, como así también sus recargos e intereses (arts. 1 y 3).
(ii) El art. 8° in fine faculta al Departamento Ejecutivo “… a condonar hasta el ciento por ciento (100%) de los intereses correspondientes a deudas que por cualquier concepto mantengan los contribuyentes con la Municipalidad de Bahía Blanca, cuando se trate del pago de obligaciones naturales…".
(iii) El art. 11° reza en su primera parte "… el pago de cualquier cuota o anticipo de la deuda liquidada en los términos de la presente implicará para el contribuyente el reconocimiento de la deuda regularizada y la adhesión total al régimen de la ordenanza…".
Entendió que la actora, en fin, se queja de que como condición para ingresar al régimen de regularización establecido por la comuna y, con ello, acceder a significativos beneficios en punto a reducción de intereses, se le exige reconocer previamente obligaciones naturales —ya extinguidas como obligaciones civiles— y, por tal motivo, largamente prescriptas, con mengua de los derechos constitucionales que invoca.
b. Seguidamente, precisó las diferencias entre obligaciones civiles y naturales conforme lo preceptuado por el art. 515 del Código Civil, señalando que dentro de la segunda categoría están comprendidas aquellas obligaciones que principian siendo civiles y luego se han extinguido por la prescripción.
Manifestó su adhesión a la doctrina -a su entender mayoritaria- que, por aplicación de lo establecido en los artículos 3949 y 515 inc. 2° del Código Civil, opina que la prescripción liberatoria no aniquila la relación jurídica ni extingue el derecho, sino que lo modifica sustancialmente, pues solamente se pierde la acción judicial.
A partir de tales consideraciones, el a quo indicó que la demandada bien pudo incluir en el plan de regularización de deudas, aquellas obligaciones originariamente civiles, devenidas en naturales por causa de la prescripción ya que, “… aún con tal calidad, siguen siendo obligaciones…”.
Señaló el magistrado que “… las características del plan municipal implementado, que emergen de sus propias disposiciones, son demostrativas del favor con que aquellas resultan tratadas, a punto tal de que su reconocimiento podría conllevar el beneficio de una quita en los intereses del orden del ciento por ciento (art. 8°), lo que se entiende a poco que se advierta que se trata de deudas respecto de las cuales el municipio carecería de acción judicial para exigir su pago…”.
Consideró que la demandada pudo instrumentar el plan en la forma en que lo hizo, en tanto la condición impuesta para su acogimiento no resulta ilícita (arts. 530/531 Cód. Civil), por lo que queda para el contribuyente la posibilidad de ingresar al sistema en las condiciones pautadas por la Administración acreedora, o bien discutir en sede judicial la procedencia de los cálculos o de la pretensión del Municipio, ponderando ambas alternativas como incompatibles entre sí, en tanto el sometimiento a un régimen jurídico determinado debe ser integral y no parcial.
Añadió a lo dicho que no observa tampoco violación alguna a las garantías constitucionales de defensa, de propiedad y de igualdad denunciadas por el Sindicato actor, en la medida en que el régimen de acogimiento es voluntario y quienes se consideren con derecho a reclamar en sede judicial, pueden así hacerlo, sin mengua en sus derechos.
c. Seguidamente, en relación a la pretensión de la parte actora tendiente a que se le permita el ingreso al "Programa de regularización de obligaciones con la Municipalidad de Bahía Blanca" en condiciones que no sean las previstas en la Ordenanza 13.944/6, entendió que en razón de lo expresado precedentemente -y sin perjuicio de lo resuelto respecto del plazo de prescripción de las obligaciones tributarias locales- corresponde denegar a la actora la posibilidad de acceso a la mentada moratoria en la forma solicitada –incluyendo en el plan de pagos únicamente la deuda por los períodos no prescriptos-.
d. Finalmente, en razón de la forma en que resolvió la demanda, dejó sin efecto la medida cautelar de no innovar dispuesta a fs. 140/141, por cuyo conducto se había decretado la suspensión del plazo para el acogimiento al plan de pagos ofrecido por el Municipio en el marco del “Régimen de Recuperación de Deudas Ordenanza Municipal 13.944/6 – decreto 870”, cuyo vencimiento operaba el día 31-08-2006.
2. En el escrito recursivo que luce agregado a fs. 207/221, se observa que el recurrente da comienzo a su fundamentación a través de una reseña de los antecedentes de la causa, recordando en dicho capítulo que, ante la vigencia de un difundido plan de regularización de deudas municipales, dispuesto por la Ordenanza 13.944/6 – Dec. 870/2006 y por el cual la Municipalidad de Bahía Blanca estableció distintas alternativas de pago con diferentes descuentos acordes a las condiciones pactadas -entre las cuales se fijó una quita del 80% de los intereses para el caso de cancelación mediante abono de contado-, el Sindicato actor intentó adherir a un plan de cancelación liquidando únicamente su deuda correspondiente a los últimos cinco (5) años –considerando que las obligaciones correspondientes a períodos anteriores se encontraba alcanzadas por la prescripción-.
Señala también que, ante tal propuesta, la Administración municipal negó al contribuyente la posibilidad de acogerse al plan de regularización en tales términos, exigiéndole -con sustento en lo dispuesto por la mencionada Ordenanza 13.944/6- que incluyera en dicho plan de pago la deuda correspondiente a períodos que excedían el plazo quinquenal de prescripción.
Agrega que tal negativa motivó la intimación de parte de la actora mediante Carta Documento tendiente a conseguir la aceptación formal de la propuesta de pago con la consecuente liberación de deuda de las Partidas correspondientes.
Seguidamente reseña brevemente el objeto de la demanda, el contenido de la medida cautelar dictada por el magistrado de primera instancia y la contestación del Municipio, para luego adentrarse en la crítica de la sentencia de grado.
a. En primer lugar señala las parcelas del pronunciamiento recurrido que pondera como “puntos positivos”, refiriéndose allí a la decisión del a quo que declara la aplicación del plazo de prescripción quinquenal –consagrado en el art. 4027 inc. 3° del Código Civil- a las acciones tendientes al cobro de tributos municipales y la inconstitucionalidad de la Ordenanza Fiscal para el año 2006 en cuanto ésta fija un plazo diferente de aquél.
Indica que tales aspectos positivos, frente a los cuales manifiesta acuerdo, constituyen también “… la apoyatura misma para la crítica y expresión de agravios…” respecto de la parte de la sentencia que se recurre.
b. Posteriormente, da inicio a la expresión de sus agravios frente a dos parcelas del pronunciamiento de primera instancia: el rechazo del planteo de inconstitucionalidad de la Ordenanza 13.499/6 y Decreto 870/06, y la denegación de la posibilidad de acceder a un programa de regularización de deuda en términos ajenos a los que impone la mentada Ordenanza 13.944.
Principia su labor señalando que el fallo impugnado “… quedó a medias para los intereses no sólo de la parte actora sino de la totalidad de los contribuyentes Bahienses…” y que “… en la práctica es inaplicable…”. En tal sentido, propone que a través de la sentencia se está premiando la inacción de la Municipalidad y obligando al contribuyente a reconocer obligaciones que no se le podrían exigir de otro modo, en tanto a éste “… se le reconoce el derecho de prescripción…” y, no obstante ello, cuando intenta cumplir con su obligación “… se le liquida la deuda por cinco años actualizada con todos los accesorios…” quedándole como alternativa acogerse a una moratoria que impone como condición la renuncia a la prescripción operada. Desde allí, entiende el apelante que en este caso no se puede hablar de “voluntariedad” sino de “coerción”.
Señala que el principio de igualdad ante la ley se ve quebrantado por el régimen que a través de la demanda se cuestiona, ya que mientras un contribuyente puede beneficiarse con la quita de intereses propia de un plan de pago de deudas no prescriptas, otros –como la actora-, teniendo “… declarado su derecho inalienable de prescripción…”, deben renunciar a él para poder acogerse a los beneficios de tal moratoria.
Luego, aduce que “… bajo el enrostrado beneficio de quita se da renovación a plazos vencidos, cercenando el derecho de discusión u oponibilidad de la prescripción al contribuyente…”. Aduna a ello que en el supuesto de marras la situación se agrava, ya que difiere –a su entender- de un caso “normal” en que el deudor podría esperar a que el Municipio inicie la ejecución del crédito y entonces oponer la excepción, tratándose en la especie de un supuesto en que, urgido por la necesidad de liberar al inmueble de deudas para concretar una operación inmobiliaria, el contribuyente sólo puede adherir al plan de regularización si reconoce aquellas obligaciones que por inacción del Municipio han prescripto. Explica que así es como la sentencia, al no declarar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, está beneficiando a la Municipalidad que es remisa a la hora de accionar en procura de sus créditos y, a la vez, señala en el sentido expuesto que “… se está disfrazando una forma de renovación de términos de obligaciones prescriptas, que a la postre violan el derecho de propiedad, legalidad, defensa…”.
Alega respecto de la Ordenanza cuestionada que “… no se puede perder de vista que es una norma de contenido general que crea discriminación entre quien reclamó y quien no…” y que, frente a ella, “… no se puede encubrir bajo los conceptos de libertad de acogimiento renuncias de derechos constitucionales…”.
Transcribe el artículo 16 de la Constitución Nacional y cita doctrina relativa al principio constitucional de igualdad, señalando que éste consiste en la eliminación de discriminaciones arbitrarias e “… importa un grado suficiente de razonabilidad y de justicia en el trato que se depara a los hombres…” para luego efectuar una reseña de los alcances otorgados por la Corte Suprema nacional al enunciado principio.
Con base en las citas jurisprudenciales y doctrinales efectuadas, señala que el fallo que ha declarado la prescripción de las obligaciones tributarias municipales en el plazo de cinco (5) años coloca a la actora en igualdad de condiciones respecto de otros contribuyentes que también quisieran acogerse a los beneficios del plan, empero, en la práctica, para poder adherir la accionante al régimen de regularización, debe renunciar al derecho que le reconoce el propio pronunciamiento, circunstancia que –a su entender- torna a la sentencia “… abstracta y de imposible cumplimiento…”.
c. Finalmente, se agravia frente al levantamiento de la medida cautelar ordenada por el a quo en oportunidad de dictar el pronunciamiento atacado. Señala en tal sentido que “… con el presente se impugna la denegatoria de inclusión del Programa de Regularización de Obligaciones con la Municipalidad…” y que por ello, a fin de “… que se permita al Sindicato actor la inclusión en dicho Programa sin perjuicio del tiempo transcurrido en el tratamiento del presente…”, solicita a esta Cámara que revoque el pronunciamiento de grado en cuanto ordena el levantamiento de la cautelar ordenada a fs. 140/141 y así mantenga la vigencia de ésta.
d. En capítulo separado, solicita se de tratamiento urgente al presente recurso invocando la realización de una operación inmobiliaria cuyo plazo de escrituración se encuentra en curso, respecto de la cual señala que se encuentra ligada al debate de autos. En tal sentido, adjunta al escrito recursivo un contrato de comodato fechado el 22-09-2006 (v. fs. 206).
e. El escrito recursivo concluye con el petitorio a través del cual la apelante solicita a la alzada que revoque el pronunciamiento de grado en la parte recurrida, declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza 13.944/6 y decreto 870/06 y permita al Sindicato actor adherir al plan de regularización previsto en ella incluyendo únicamente su deuda no prescripta, mantenga la medida cautelar de no innovar ordenada en primera instancia y condene en costas a la demandada.
3. A su tiempo, la Municipalidad accionada responde a los fundamentos expresados por la actora.
a. En tal faena, el apoderado del Municipio señala que a través del programa de regularización de deudas instituido por la Ordenanza 13.944 se ha dado a los contribuyentes deudores la posibilidad de acogerse a éste conforme las bases y condiciones determinados en el propio régimen.
Indica que a través del referido programa, la Municipalidad -en su calidad de titular del crédito tributario-, ha creado estímulos alternativos de adhesión que pasan por la condonación de intereses según la modalidad elegida, incluyendo, entre otras condiciones de adhesión, la asunción por el contribuyente de aquellas obligaciones que revisten calidad de naturales.
Señala que si la Municipalidad de Bahía Blanca puede exigir a sus contribuyentes el pago de los tributos íntegramente, como así también renunciar a dicha facultad de percepción o refinanciar deudas, resulta válido y legítimo que a través de un “… mecanismo legislativo idóneo…” imponga las condiciones para la inclusión en estos planes de regularización.
Alega que la eventual manda jurisdiccional que cercenara tal potestad del Municipio importaría la asunción de funciones legislativas por quien carece de poder para ello.
b. Por otra parte, niega que exista en la normativa municipal cuestionada una violación a los derechos de propiedad, defensa e igualdad ante la ley, como así también que la actora haya logrado probar en autos cuál ha sido el menoscabo sufrido por ella en su derecho de propiedad.
Señala que la pretensión actoral es desmedida en tanto pretende recibir el beneficio de la quita de intereses sustrayéndose a la carga de reconocer la deuda prescripta, a lo que agrega que el espíritu de la normativa sancionada ha sido justamente vincular un aspecto con otro.
Adhiere al pronunciamiento del a quo manifestando que el derecho de defensa no ha sido conculcado en tanto, al ser un programa de adhesión voluntaria, quién quiera reclamar judicialmente podrá hacerlo. De igual manera, señala que el régimen de regularización no quebranta el principio de igualdad pues se brinda similar tratamiento a todos los contribuyentes que se encuentren en las mismas condiciones que el Sindicato actor, de manera que el mentado principio sí se habría violado –a su entender- “… si la Municipalidad de Bahía Blanca hubiere accedido a la pretensión de este contribuyente que pretendía que se adaptara la norma a sus particulares intereses…”.
II. El recurso merece estima.
1.a. En su escrito inicial el Sindicato de Vendedores de Diarios, Revistas y Afines de Bahía Blanca planteó la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en la Ordenanza 13.944/6 y Decreto 870/06 de la Municipalidad de Bahía Blanca, por cuanto, en virtud de tales normas, el Municipio exige a su parte, como condición para adherir al “Programa de Regularización de Obligaciones”, la inclusión de obligaciones naturales dentro de la deuda total a cancelar a través de dicho plan.
En tal sentido, al promover la demanda describe el cuadro fáctico que motiva su pretensión, explicando que en calidad de titular de los inmuebles cuyas Partidas municipales son 13.432 y 124.295, se dirigió al Municipio con la intención de adherir al mentado plan de regularización a fin de cancelar -abonando de contado- la deuda mantenida por concepto de tasas municipales que gravan a dichos bienes y, así, beneficiarse con una quita del 80% de los intereses –condonación prevista para tal modalidad de pago en el art. 5º de la propia Ordenanza que rige la referida moratoria-. Agrega a lo narrado que la Municipalidad acreedora condicionó su adhesión al plan -invocando los términos de la propia Ordenanza 13.944/6- al reconocimiento e inclusión en él de las obligaciones correspondientes a períodos tributarios cuya acción se había extinguido por prescripción.
Frente a tales circunstancias, la actora se muestra disconforme en tanto entiende que únicamente podría exigírsele la inclusión, como deuda a regularizar, de aquella que corresponde a los períodos no prescriptos -para cuya determinación propone la aplicación del plazo quinquenal previsto en el art. 4027 inc. 3° del Código Civil- y, en consecuencia, debe permitírsele la cancelación de contado y en un solo pago de la deuda devengada en los últimos cinco (5) años con una quita del 80% de los intereses accesorios a ella.
Su planteo en torno a la inconstitucionalidad de la Ordenanza 13.944/6 -Decreto 870/06-, que rige el mentado plan de regularización, apunta a las previsiones contenidas en ella que, supuestamente y según lo han entendido las partes y el a quo, imponen el reconocimiento e inclusión de deudas prescriptas en el conjunto a regularizar.
Tal embate es dirigido desde varios flancos, entre los que se destaca aquel por cuyo medio propone la actora que la normativa en cuestión quebranta el principio constitucional de igualdad ante la ley consagrado en el art. 16 de la Carta Magna.
Apoyándose en el referido planteo de inconstitucionalidad, la accionante solicita –además de un pronunciamiento en tal sentido- una declaración de certeza sobre los alcances de la Ordenanza 13.944/6 –Decreto 870- “… que obliga al contribuyente a la inclusión de la deuda claramente prescripta que supera el término de cinco (5) años…” (v. fs. 137 vta.) y la consecuente orden al Municipio accionado para que permita al Sindicato obtener la liberación de deuda de los inmuebles de su titularidad, acogiéndose al plan de regularización de obligaciones abonando de contado y en un solo pago la deuda devengada en los últimos cinco (5) años con una quita del 80% de los intereses accesorios a ella.
b. Al dictar sentencia, el a quo hace una reseña de aquellas normas de las cuales resultaría, a su entender –y en consonancia con las posiciones adoptadas por las partes-, la exigencia de incluir obligaciones prescriptas en los planes de regularización previstos por la Ordenanza 13.944/6, identificando como tales a los arts. 8 –segunda parte- y 11 que, respectivamente, disponen “… Asimismo, se faculta al Departamento Ejecutivo a condonar hasta el ciento por ciento (100%) de los intereses correspondientes a deudas que por cualquier concepto mantengan los contribuyentes con la Municipalidad de Bahía Blanca, cuando se trate del pago de obligaciones naturales…” y “… El pago de cualquier cuota o anticipo de la deuda liquidada en los términos de la presente implicará para el contribuyente el reconocimiento de la deuda regularizada y la adhesión total al régimen de esta ordenanza…”.
En la sentencia apelada se rechaza el planteo de inconstitucionalidad respecto de la Ordenanza 13.944/6 (y su decreto promulgatorio 870/06) y se deniega a la actora “… la posibilidad de acceso al programa de regularización municipal, en otros términos que no sean los de la ordenanza 13.944…”. Ello, como consecuencia de que el magistrado no observa violación alguna a las garantías constitucionales invocadas por el Sindicato actor –entre ellas, la igualdad ante la ley-, en la medida en que el régimen de acogimiento al plan de regularización es voluntario y quienes se consideren con derecho a reclamar en sede judicial, pueden así hacerlo –a su entender- sin mengua en sus derechos.
c. El embate que acusa la vulneración de la mentada garantía constitucional es sostenido con mayor intensidad a la hora de fundar el recurso bajo examen.
Entre los argumentos de la apelación articulada destaco aquel que, como crítica al fallo de grado y profundizando el desarrollo de la tesitura esbozada al promover la acción, señala que al declarar la sentencia la prescripción de las obligaciones tributarias municipales en el plazo de cinco (5) años, coloca a la actora en igualdad de condiciones respecto de otros contribuyentes que también quisieran acogerse a los beneficios del plan; empero, para poder adherir la accionante al régimen de regularización debe renunciar al derecho a invocar la prescripción que reconoce el propio pronunciamiento.
Tal es el fundamento con que la actora intenta conseguir ante esta Alzada la revocación del fallo de primera instancia en la parcela desfavorable a su pretensión.
2.a. Considero necesario formular algunas precisiones que serán útiles como punto de partida para elucidar correctamente la controversia de fondo. En este sentido, es menester recordar que: (i) el fin perseguido por la actora al instar la presente acción –en lo que se vincula a la cuestión aquí tratada- ha sido conseguir una orden jurisdiccional que le permita ingresar en el plan instituido por la Ordenanza 13.944/6 a fin de regularizar su situación de deudora ante la Municipalidad de Bahía Blanca, beneficiándose con una quita del 80% de los intereses contra pago de contado y en una única cuota, incluyendo dentro de tal moratoria solamente las gabelas no prescriptas; (ii) la pretensión declarativa de certeza llevada a la instancia apunta a tal fin, conteniendo un planteo “subsidiario” de inconstitucionalidad de la Ordenanza 13.944/6 y su Decreto Promulgatorio 870/06 en tanto, con aparente sustento en las disposiciones que ella consagra, la Administración municipal exige al contribuyente la inclusión en el plan de pagos de períodos prescriptos para poder así acceder a los beneficios que éste proporciona; (iii) dentro del cuestionamiento arribado a esta instancia revisora respecto del rechazo a la referida pretensión, viene identificada como materia de agravio la solución propiciada por el a quo ante tal planteo de inconstitucionalidad.
b. Vale rememorar aquí que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, de manera que debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico a la que solo cabe acudir cuando no existe otro medio de salvaguardar un derecho o garantía amparado por la Constitución (conf. C.S.J.N. Fallos: 256:602; 258:255; 302:166; 316:188, 1718 y 2624; 319:3148; 321:441 y 1888; 322:842 y 919; 324:920, entre otros).
Por otra parte, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha recordado que la invalidación de una norma por los tribunales puede decretarse únicamente (i) si la repugnancia con la cláusula constitucional es clara, manifiesta e indudable (causa A.959 XLII “Álvarez Moser”, sent. del 04-IX-2007, por remisión al Dictamen de la Procuración General), (ii) luego de un acabado examen del precepto (C.S.J.N. Fallos 328:4542 y 330:2981, por remisión en ambos casos a sendos Dictámenes de la Procuración General), para lo cual los magistrados: (iii) deberán agotar todas las interpretaciones posibles antes de declarar la inconstitucionalidad (C.S.J.N. Fallos 328:1491), (iv) autoimponiéndose la mayor mesura en tal faena (C.S.J.N. Fallos 327:5723) y evitando examinar la conveniencia o acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones (Fallos 327:5614; 328:1416; 328:91; 329:385; 329:4032 –por remisión al Dictamen de la Procuración General), salvo irrazonabilidad o iniquidad (Fallos 328:566) (esta Cámara causas G-1232-BB1 “Fernández”, sent. del 27-VIII-2009; A-1270-MP0 “Urbanizaciones Los Altos SA”, sent. del 03-VI-2010 –del voto de la mayoría-).
3. Desde el mirador en que me coloca lo hasta aquí expuesto y en virtud de la naturaleza de la pretensión sometida a decisión de la judicatura –declarativa de certeza-, estimo que, a fin de dar una solución a la controversia que enfrenta a las partes, resultaría oportuno analizar, antes de incursionar en un juicio de constitucionalidad, si una correcta interpretación de la norma cuestionada podría llevarme a una solución que importe resolver la controversia planteada, prescindiendo de declarar la pretendida inconstitucionalidad.
Entiendo viable abordar el tratamiento de la cuestión por este sendero, en tanto la pretensión mantenida por la actora desde la promoción del presente juicio se orienta, en fin, a la obtención de una declaración de certeza sobre los alcances de la Ordenanza 13.944/6 que le permita sortear las exigencias impuestas por la Administración municipal para adherir al plan de pagos allí instituido. Siendo el cuestionamiento constitucional uno más de los argumentos jurídicos traídos por la accionante en sustento de su petición, éste bien puede ser desplazado ante una sana interpretación de la norma impugnada en virtud del principio iura curia novit.
Como punto de partida, señalaré que actora y demandada han centrado su debate en torno a la inconstitucionalidad de la mentada Ordenanza 13.944/6 partiendo de una interpretación sobre los alcances de dicha norma –como también lo ha hecho el a quo- por la que entienden que aquélla impone, como requisito para la adhesión a los planes de regularización que instrumenta, la inclusión en ellos de obligaciones tributarias prescriptas.
He de elucidar, primeramente, si corresponde predicar tal alcance respecto de la norma impugnada.
a. La Ordenanza 13.944/6, promulgada mediante Decreto del Sr. Intendente Municipal Nº 870/06, fijó las pautas para la instrumentación del “Programa de Regularización de Obligaciones con la Municipalidad de Bahía Blanca” (art. 1) a través del cual otorga ciertos beneficios a aquellos contribuyentes que adhieran a él a efectos de regularizar su situación de endeudamiento. Entre ellos, para el caso de de optar por la cancelación total de la acreencia mediante pago de contado, se reconoce al deudor adherente una condonación del 80% de los recargos e intereses que se hubieran acumulado a la fecha del acogimiento (art. 5 apartado 1º).
De la lectura de la sentencia de grado, resulta que el a quo ha entendido que la Ordenanza referida impone al contribuyente que pretenda adherir a alguna de las modalidades de cancelación allí previstas la carga de incluir en el plan a celebrar aquellas obligaciones que revisten carácter de “naturales”, arribando a tal conclusión como consecuencia de un análisis de los artículos 8 y 11 –primera parte- de aquella norma.
Frente a lo expuesto, entiendo que un sano entendimiento de la Ordenanza en cuestión me lleva a la conclusión de que la exigencia de incluir obligaciones prescriptas en los planes de pago allí previstos no encuentra sustento normativo en su texto.
b. El art. 8 de la Ordenanza 13.944 prevé, en la parte citada por el sentenciante de grado, “… Asimismo, se faculta al Departamento Ejecutivo a condonar hasta el ciento por ciento (100%) de los intereses correspondientes a deudas que por cualquier concepto mantengan los contribuyentes con la Municipalidad de Bahía Blanca, cuando se trate del pago de obligaciones naturales…”.
Un correcto análisis de esta norma me lleva a ponderar sus alcances a la luz del ya citado artículo 5 del mismo cuerpo, que prevé condonaciones de hasta un 80% de los intereses devengados.
Así, teniendo presente que la adhesión a los planes de cancelación de deudas allí previstos tiene carácter voluntario, entiendo que del juego de ambos artículos resultan dos situaciones posibles: (i) que el contribuyente en mora decida adherirse al plan de regularización incluyendo en él únicamente deuda no prescripta –sea porque no existen “obligaciones naturales” o porque, existiendo éstas, no es su voluntad incluirlas en el plan-, en cuyo caso podrá beneficiarse con quitas de hasta el 80% de los intereses, según la modalidad de pago escogida y conforme la escala del art. 5; (ii) que el deudor quiera cancelar, a través del mentado plan, obligaciones “naturales” mantenidas con el Municipio, renunciando a la prescripción y beneficiándose entonces –por aplicación el art. 8- con condonaciones de intereses de hasta un 100%.
c. El citado art. 11, por su parte, prevé en primer lugar que “… El pago de cualquier cuota o anticipo de la deuda liquidada en los términos de la presente implicará para el contribuyente el reconocimiento de la deuda regularizada y la adhesión total al régimen de esta ordenanza…”.
El texto transcripto no autoriza a concluir, sin más, que tal norma consagre la mentada exigencia de inclusión de obligaciones prescriptas a la hora de celebrar un acuerdo de pago. Justamente, la expresión “deuda regularizada” hace referencia a aquella que ha sido incluida en el plan. Esto no significa que el contribuyente esté obligado a reconocer toda su deuda –prescripta y no prescripta- a la hora de celebrar una moratoria, sino que una vez acordada ésta, sí acarreará para el deudor todos los efectos propios de un reconocimiento de las obligaciones que pretende cancelar a través de ese medio –entre los que cabría destacar la transformación en “exigibles” de aquellas deudas que antes de ser incluidas en el plan fueran “naturales”-.
Por otra parte, cabe predicar similar interpretación respecto de la referencia que hace el precepto en análisis a la “… adhesión total al régimen de esta ordenanza…”, en tanto de su literalidad no resulta sino la reafirmación de un sometimiento total de las moratorias celebradas en el marco de la Ordenanza 13.944/6 a las pautas que ésta misma fija, descartando posibles reservas o excepciones que eventualmente pudieran convenirse ante algún estamento de la Administración fuera de tal régimen.
d. Es por lo dicho que de las normas citadas y transcriptas en la sentencia recurrida, sometidas a una sana interpretación sistemática y coherente con los restantes preceptos del cuerpo en el que se insertan, no surge palmaria exigencia alguna que imponga como condición para la adhesión a un plan de regularización la inclusión en él de deuda que en virtud de la prescripción no expresamente renunciada, devino inexigible al contribuyente moroso.
Sentado lo anterior, no puedo soslayar que la segunda parte del art. 11 reza “… Sin embargo, si la deuda regularizada no incluyera algún concepto vencido a la fecha de acogimiento y/o se hubiera liquidado en función de declaraciones del contribuyente no ajustadas a la realidad, por cualquier causa, la Municipalidad de Bahía Blanca procederá a liquidar las diferencias de oficio e intimar su inmediata cancelación, bajo pena de declarar la caducidad del plan…”, norma que en una ligera interpretación tal vez podría generar dudas en torno al rechazo de la tesitura sustentada por la Administración municipal.
Empero, he de descartar cualquier hipotética inteligencia de este último precepto que pretendiera vislumbrar en él la potestad del Municipio de exigir a los contribuyentes el reconocimiento e inclusión en las moratorias de obligaciones naturales con eventual sustento en que la noción de “conceptos vencidos” -cuya exclusión del régimen de pagos facultaría al Municipio acreedor a exigir su abono “… bajo pena de declarar la caducidad del plan…”- comprende también a aquellos que representan deudas prescriptas.
El rechazo a esa posible interpretación se impone tras analizar el mentado art. 11 en su contexto, considerando que el art. 3 de la Ordenanza bajo examen, al definir las obligaciones alcanzadas por el régimen de regularización que instituye esta normativa, hace referencia a aquellas que sean “… exigibles por la Municipalidad de Bahía Blanca…”, de manera que aquellos “conceptos vencidos” no podrían corresponder sino a obligaciones exigibles respecto de las cuales el contribuyente está en mora, vale decir, aquellas sobre cuya correlativa acción ejecutiva pende la posibilidad de que se articule la defensa de prescricpión.
Es que, de conformidad con la norma citada en último término, queda claro que el régimen de regularización previsto por la Ordenanza 13.944/6 está destinado, en términos generales, a obligaciones “exigibles”, pudiendo predicarse respecto del citado art. 8 que éste confirma la excepcionalidad de aquellos casos en que a través de los planes de pago se intente la cancelación de obligaciones naturales, en tanto prevé para ellos la posibilidad de otorgar un beneficio, también excepcional y adicional, que excede los límites del mentado art. 5.
e. En razón de lo expuesto, debo señalar que el a quo, sin llegar a declarar la inconstitucionalidad de norma alguna contenida en la Ordenanza 13.944/6 -promulgada por Decreto 870/06-, bien pudo hacer lugar a la pretensión del Sindicato actor tendiente a obtener una declaración de certeza sobre sus alcances que le permitiera adherir al “Programa de Regularización de Obligaciones con la Municipalidad de Bahía Blanca” -a fin de cancelar su deuda y obtener la liberación respecto de las Partidas correspondientes a los inmuebles de su titularidad- incluyendo en él únicamente obligaciones no prescriptas –así determinadas por aplicación del plazo de prescripción quinquenal previsto en el art. 4027 inc. 3° del Código Civil- y beneficiándose con la condonación del 80% de los intereses devengados en caso de abonar el plan en un solo pago de contado.
4. Sin perjuicio de lo expuesto y a mayor abundamiento, debo señalar que cualquier interpretación de la normativa en cuestión –Ordenanza 13.944/6, promulgada por Decreto 870/06- que llevara a exigir a los contribuyentes morosos, como condición para regularizar su deuda a través del plan instituido al efecto –y aprovechar los beneficios que éste proporciona-, la inclusión en dicha moratoria de obligaciones “naturales”, importaría una restricción violatoria del principio de igualdad ante la ley consagrado en la Carta Magna, que bien acarrearía la declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada.
a. En tal sentido cabe recordar, siguiendo a nuestro máximo Tribunal provincial, que la igualdad que contempla la Constitución importa la consecuencia de que todas las personas sujetas a una legislación determinada dentro del territorio de la Nación sean tratadas del mismo modo, siempre que se encuentren en idénticas circunstancias, conforme a la legislación vigente (cf. doct. S.C.B.A. causas Ac. 59.829 “Establecimiento Químico La Fortaleza S.A.”, sent. del 27-II-1996; Ac. 66.052 “De Zabaleta”, sent. del 25-II-1997; Ac 93.890 “Sandoval”, sent. del 21-XII-2005), por lo que queda vedado establecer entre ellas distinciones arbitrarias, siendo este un imperativo que compromete a toda autoridad pública (cfr. doct. S.C.B.A. causa I. 2.162 “Fernández”, sent. del 23-XII-2003 –por mayoría-).
b. Desde este mirador, mal se aviene a tales lineamientos constitucionales la condición que, con su desapegada lectura de las normas en juego, pretender levantar el Municipio de Bahía Blanca.
Es que, sentado el criterio expuesto al tratar la primera cuestión en torno a la aplicación del plazo quinquenal de prescripción en materia de tributos locales (art. 4027 inc. 3° Cód. Civil), puede decirse que todos los contribuyentes deudores están en un pie de igualdad frente a la Administración municipal en cuanto ésta no podría exigirles judicialmente el pago de obligaciones sobre cuya acción pende la posibilidad de verse paralizada por la excepción de prescripción quinquenal.
Así, la posición asumida por el Municipio importaría, de un lado, dispensar a los contribuyentes un trato discriminatorio injustificado, pues se subordina la posibilidad de acordar planes de pago –y recibir los beneficios que ellos conllevan- a un criterio distintivo arbitrario (cfr. doct. S.C.B.A. causas Ac. 62.752 “OSECAC”, sent del 01-III-2004; Ac. 83105 “Guarnieri”, sent. del 6-IV-2005), en tanto a aquel deudor que quisiera regularizar su situación por conducto de los referidos planes podría impedírsele el acceso a ellos por el solo hecho de negarse a cumplir con una carga injusta: revitalizar, en su propio desmedro y en sede administrativa, aquellas obligaciones cuya exigibilidad judicial ya se ha desvanecido como consecuencia de la desidia del propio acreedor fiscal. Cabe tener presente en este punto que, como también lo ha sostenido el cimero Tribunal local al delinear los alcances del referido principio consagrado en los textos constitucionales y Tratados internacionales, éste importa una igualdad de derecho que deriva en la igualdad de recursos, que significa que todos posean los mismos, esto es, igualdad de oportunidades (cfr. S.C.B.A. causas L 77.503 “Cardelli”, sent. del 6-VI-2001; L 75.583 “Romero”, sent. del 19-II-2002), lo que no se respetaría en la especie a la luz del trato diverso que supondría leer la norma atacada del modo como lo hace la accionada.
Por otra parte, tal condición de acceso a las moratorias traduce un fin manifiestamente orientado a quebrantar aquella igualdad que equipara a todos los contribuyentes en cuanto al plazo de prescripción de sus obligaciones tributarias. En efecto, todos los contribuyente morosos que registran deuda por períodos comprendidos más allá de los últimos cinco (5) años, se encuentran equiparados por la ley en cuanto a la posibilidad de paralizar –por fuera de esos cinco (5) años- la exigibilidad judicial de tales cargas tributarias por su acreedor: frente a todos ellos, en fin, la Municipalidad se encuentra con un universo de potenciales apremiados que cuentan a su favor con la prescripción ganada y frente a los cuales -por la propia inacción estatal- corre serio riesgo de ser derrotada en su pretensión de reclamarles compulsivamente el pago de todo débito que exceda del mentado límite quinquenal. Empero, al someter la adhesión de alguno de estos deudores al plan de regularización a la condición de que reconozca e incluya en él la deuda ya prescripta, se lo estaría colocando en una desigualitaria –e inclusive peor- situación frente a aquel moroso de obligaciones naturales que es reticente a cancelar voluntariamente sus obligaciones. Es que al primero de estos contribuyentes se le estaría exigiendo administrativamente el pago de aquello que -en virtud de la ley que rige por igual para todos los componentes de ese universo de deudores- no podría ser eficazmente reclamado judicialmente a los restantes. Se quebrantaría así el principio constitucional en cuanto impone no excluir a unos de lo que se establece para otros en iguales circunstancias, salvo cuando el criterio de discriminación al que obedecen los diversos regímenes sea objetivo y razonable (cfr. doct. S.C.B.A. causa I 1.235 “Fuentes”, sent. del 10-X-1989), características que a la luz de lo señalado no se verificarían en este caso.
En suma, sea por la lectura que predico en el punto 3 anterior, sea por los argumentos que a mayor abundamiento brindo en este punto, juzgo que corresponde revocar el pronunciamiento de grado en la parcela examinada y brindar certeza a la situación de la accionada en el sentido que, para acceder al régimen estatuido por la Ordenanza municipal 13.944/6 -promulgada por Decreto 870/06-, no resulta exigible la inclusión de gabelas adeudadas por fuera del plazo de prescripción quinquenal del art. 4027 inc. 3° del Código Civil.
5. Finalmente, recuerdo que el apelante se agravia en cuanto el a quo dejó sin efecto la medida cautelar de no innovar dispuesta a fs. 140/141, por cuyo conducto se había decretado la suspensión del plazo para el acogimiento al plan de pagos ofrecido por el municipio en el marco del “Régimen de Recuperación de Deudas Ordenanza Municipal 13.944/6 – Decreto 870”, cuyo vencimiento operaba el día 31-08-2006.
Entiendo que la articulación del recurso de apelación aquí tratado ha provocado la suspensión de los efectos de la sentencia atacada en cuanto también ordena el levantamiento de la medida cautelar en cuestión, por lo que la tutela precautoria otorgada pervivió hasta el momento de dictarse esta sentencia.
En principio, cierto es que frente a la solución que he propuesto al planteo de fondo tratado en la presente cuestión, el derecho que se pretende hacer valer a través de aquél ya no se encuentra en expectativa, circunstancia que importaría la inexistencia de motivos para mantener la cautelar. Empero, aprecio que la tutela otorgada se vincula directamente con la posibilidad de que la sentencia recaída en autos efectivamente se cumpla. Es que, de confirmar el levantamiento ordenado por el a quo, la solución que se propone al Acuerdo –de ser receptada por mi colega y una vez firme y consentida- se convertiría en un pronunciamiento abstracto si la actora no pudiera hacer valer el derecho aquí reconocido de adherir a la moratoria en las condiciones sentenciadas, ya que el plazo de acogimiento vencía el 31-08-2006.
En tal sentido, he de proponer como solución más adecuada establecer que la actora –luego de que quede firme la presente sentencia- haga valer dentro de los dos (2) días hábiles administrativos [plazo restante entre la fecha en que se decretara la cautelar y el momento en que expiraba el plazo para adherir a la moratoria] ante la Municipalidad de Bahía Blanca lo aquí declarado mediante la adhesión al Plan de Regularización de obligaciones instituido por la Ordenanza 13.944 del año 2006 en los términos sentenciados.
III. En virtud de lo expuesto hasta aquí, he de proponer al Acuerdo la revocación de la sentencia de grado en cuanto ha sido materia de agravio en el recurso aquí tratado, declarando el derecho que le asiste al Sindicato de Vendedores de Diarios, Revistas y Afines de Bahía Blanca a adherir -en el término de dos (2) días hábiles administrativos contados desde que adquiera firmeza la presente sentencia- al "Programa de regularización de obligaciones con la Municipalidad de Bahía Blanca" previsto en la Ordenanza 13.944/6 -promulgada por Decreto 870/06- a fin de obtener la liberación de la deuda correspondiente a los inmuebles de su titularidad -Partidas 13.432 y 124.295 de Bahía Blanca-, incluyendo en dicho plan de regularización únicamente las obligaciones no prescriptas al 31-08-2006, determinadas éstas por aplicación del plazo quinquenal previsto en el art. 4027 inciso 3° del Código Civil. Las costas de esta instancia deberían ser impuestas en el orden causado (art. 51 inc. 1° del C.P.C.A.).
En atención al resultado final del pleito y por aplicación de lo reglado en el artículo 274 del C.P.C.C., corresponde readecuar la regulación de honorarios practicada en la instancia de grado a favor del letrado patrocinante del Sindicato actor, Dr. Ricardo Daniel Tapia, elevándola a PESOS DOS MIL NOVECIENTOS SETENTA ($ 2.970,00) (arts. 1, 14, 15, 16 y 44 del Dec. ley 8904/77; Acordada SCBA N° 3450/2009), con más el adicional de la ley 6716.
Con el alcance indicado, voto a la segunda cuestión planteada por la afirmativa.
La señora Juez doctora Sardo, por idénticos fundamentos a los brindados por el señor Juez doctor Riccitelli, vota a la segunda cuestión planteada también por la afirmativa.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en Mar del Plata, dicta la siguiente:
SENTENCIA
2. Hacer lugar al recurso de apelación intentado por la actora, revocando la sentencia de primera instancia en lo que ha sido materia de agravio y declarando el derecho que le asiste al Sindicato de Vendedores de Diarios, Revistas y Afines de Bahía Blanca a adherir –en el término de dos (2) días hábiles administrativos contados desde que adquiera firmeza la presente sentencia- al "Programa de regularización de obligaciones con la Municipalidad de Bahía Blanca" previsto en la Ordenanza 13.944/6 -promulgada por Decreto 870/06- a fin de obtener la liberación de la deuda correspondiente a los inmuebles de su titularidad -Partidas 13.432 y 124.295 de Bahía Blanca- incluyendo en dicho plan de regularización únicamente las obligaciones no prescriptas al 31-08-2006, determinadas éstas por aplicación del plazo quinquenal previsto en el art. 4027 inciso 3° del Código Civil.
3. En atención al resultado final del pleito y por aplicación de lo reglado en el artículo 274 del C.P.C.C., readécuase la regulación de honorarios practicada en la instancia de grado a favor del letrado patrocinante del Sindicato actor, doctor Ricardo Daniel Tapia, elevándola a la suma de PESOS DOS MIL NOVECIENTOS SETENTA ($ 2.970,00) (arts. 1, 14, 15, 16 y 44 del Dec. ley 8904/77; Acordada SCBA N° 3450/2009), con más el adicional de la ley 6716.
4. Imponer las costas de esta instancia en el orden causado (art. 51 inc. 1° del C.P.C.A.).
5. Por los trabajos profesionales desarrollados ante esta instancia, éstese a la regulación que por separado se efectúa (art. 31 del dec. Ley 8904/77).
Regístrese. Notifíquese por Secretaría y oportunamente, devuélvase la presente causa al Juzgado de origen. Fdo: Dres. Elio Horacio Riccitelli – Adriana M. Sardo – María Gabriela Ruffa, Secretaria.
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