Resolución 1079/98 del 17/04/98
Secretaría de Comunicaciones
TELECOMUNICACIONES
Resolución 1079/98
Apruébase el Documento referida a la "Regulación
de las Tarifas de los Servicios Básicos Telefónicos
en Argentina - Propuesta Metodología Conceptual".
Bs. As., 17/04/98
B.O.: 28/04/98
VISTO el Decreto Nº 62/90 y 1620/96 y 264/98.
CONSIDERANDO:
Que conforme surge el Decreto Nº 264/98, es firme decisión
del Gobierno Nacional continuar con el proceso de apertura del
mercado de las telecomunicaciones hacia un modelo en competencia
en todos los segmentos y servicios.
Que como consecuencia de ello, corresponde comenzar la implementación
de las medidas necesarias a fin de adecuar el régimen regulatorio
vigente, a uno compatible con los nuevos escenarios previstos
en la norma referida.
Que en cumplimiento con lo prescripto en el punto 12.6 del capítulo
XII del Decreto Nº 62/90 y en el artículo 21 del Decreto
Nº 264/98, su anexo VII y normas complementarias y concordantes,
corresponde a esta Secretaría establecer las normas que
regularán las tarifas en el mercado de las telecomunicaciones,
debiendo analizar por una parte su actual conformación,
y por la otra diseñar e implementar medidas que resulten
compatibles con la existencia de competencia efectiva.
Que la presente propuesta metodológica conceptual se formula
analizando distintos casos, pero en particular teniendo en cuenta
las experiencias derivadas del informe elaborado por el Equipo
de Tarifas y Costos de esta Secretaría en Noviembre de
1997 referido a la "Aplicación y Experiencia de la
Regulación por Tarifas Máximas en Telecomunicaciones
en Argentina y en el mundo", y la revisión de los
documentos presentados por Oftel, regulador de telecomunicaciones
de Gran Bretaña, para reemplazar el mecanismo de revisión
de tarifas máximas vigente en ese país hasta 1997,
concluyendo en el establecimiento de una que resulte compatible
con un mercado donde los precios son fijados en competencia efectiva.
Que a su vez, en tanto la regulación obedece a la falta
de competencia efectiva, las experiencias internacionales indican
que la garantía de la vigencia de precios finales razonables,
en ausencia de un mercado competitivo, estaría dada por
la determinación de tarifas en base a costos incrementales
de largo plazo que puedan recuperar los costos directos y conjuntos
necesarios para desarrollar la actividad.
Que la determinación de tarifas máximas realizada
por Oftel alcanza sólo a aquellos servicios donde la competencia
en el mercado no resulta evidente. De esa manera el regulador
distingue tres tipos de mercado: el de los servicios prestados
en abierta competencia, sin regulación; el de aquellos
servicios donde la competencia resulta posible de introducir o
aparecer espontáneamente, donde las tarifas máximas
no son afectadas por un factor de eficiencia, en tanto se espera
que la competencia realice el trabajo de reducirlas por debajo
de su techo máximo; y por último, el mercado de
servicios donde la competencia no aparece alcanzable, son aquellos
considerados monopolios naturales o de hecho. En estos últimos,
la regulación por tarifas máximas incluye un incentivo
explícito a la reducción de costos, a través
de la introducción de un factor de eficiencia.
Que la regulación por incentivos se basa en fijar parámetros
de eficiencia que induzcan al regulado a comportarse como si enfrentara
competencia. De allí que Oftel haya renunciado a mantener
una estructura invariable de tarifas y permita a British Telecom
(operador dominante) variar los precios relativos de los servicios
que presta, dentro de límites que se establecen a fin de
evitar la apropiación indebida de rentas y la introducción
de subsidios cruzados.
Que a los fines de la determinación de las "canastas"
de precios regulados, éstas pueden ser clasificadas teniendo
en cuenta el grado de competencia que enfrentan los servicios
que una empresa presta a sus clientes.
Que de las experiencias internacionales analizadas puede advertirse
que para llevar adelante este sistema de control de tarifas, se
confeccionan precios promedio ponderados para cada una de estas
"canastas", a los que se asimila a valores índices.
Esos son controlados periódicamente, y sus valores no podrán
superar los que resulten de considerar la evolución del
índice RPI-X.
Que a su vez, la composición de cada "canasta"
se encuentra limitada a valores máximos y mínimos,
impidiendo tarifas superiores a los costos, en servicios que enfrentan
menos competencia, compensadas con tarifas menores en aquellos
servicios competitivos.
Que a fin de poder aplicar esta metodología de diseño
de tarifas, debe contarse con información suficiente y
adecuada. En efecto, en el caso británico se ha decidido
incorporar a los estados contables propios a la regulación
(distintos de los corporativos e impositivos).
Que para requerir y analizar la información de las empresas
resulta oportuno utilizar como punto de partida la metodología
de asignación de costos fijada en el Reglamento de Información
Económica, Contable y de Costos, oportunamente aprobado
por esta Secretaría, como así también los
estudios que sobre costos incrementales de desarrollo efectúa
en la actualidad el Equipo de Tarifas y Costos de la misma.
Que contar con la experiencia internacional ya vivida en otros
países, con situaciones desde algunos puntos de vista bastante
similares a los planteados hoy en el mercado nacional de las telecomunicaciones,
resulta de particular importancia, pero siempre respetando las
especiales características de este mercado en particular,
a fin de poder lograr una regulación adecuada para su actual
conformación, y para los posibles futuros escenarios que
puedan darse.
Que por ello, para este caso la propuesta consiste en utilizar
elementos de las experiencias internacionales ya acaecidas en
mercados desregulados adaptadas, por una parte, a la actual conformación
del mercado nacional, y por el otro, a la normativa específica
vigente, intentado evitar asimismo un cambio demasiado complejo
y abrupto en los mecanismos de regulación.
Que esta Secretaría estima conveniente otorgar intervención
a la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones
y Reforma del Estado del Honorable Congreso de la Nación,
a la Auditoría General de la Nación y a la Sindicatura
General de la Nación.
Que asimismo se considera conveniente receptar las diversas opiniones
de los operadores del servicio básico telefónico
con tarifa regulada, en los términos de las disposiciones
normativas vigentes a los fines de diseñar el nuevo marco
jurídico a aplicar respecto de esta temática.
Que además, resulta adecuado receptar las opiniones de
todos aquellos que así lo deseen, dentro de los treinta
(30) días corridos posteriores a la publicación
de la presente en el Boletín Oficial.
Que ha tomado debido intervención el cuerpo jurídico
asesor de esta Secretaría.
Que la presente se dicta en uso de las atribuciones conferidas
por el Decreto Nº 1620/96.
Por ello,
EL SECRETARIO DE COMUNICACIONES
RESUELVE:
Artículo 1º- Apruébase el Documento
referido a la "Regulación de las Tarifas de los Servicios
Básicos Telefónicos en Argentina - Propuesta Metodológica
Conceptual - ", que como Anexo I integra el presente.
Art. 2º- Dése intervención a la Comisión
Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones y Reforma del
Estado del Honorable Congreso de la Nación, a la Auditoría
General de lo Nación y a la Sindicatura General de la Nación.
Art.3º- Remítase copia del referido documento
a los operadores del servicio básico telefónico
con tarifa regulada, en el marco de lo dispuestos por las normas
referidas en el visto, sus concordantes y complementarias, siendo
que en el caso de los operadores independientes a estos efectos
se remitirá la documentación correspondiente por
intermedio de las federaciones que las aglutinan.
Art.4º- Los interesados en emitir opinión sobre
el presente documento deberán hacerlo por escrito, en la
Mesa de Entradas de la Secretaría de Comunicaciones, cita
en Sarmiento 151, Piso 4º, Oficina 437, dentro de los treinta
(30) días de publicada la presente.
Art.5º- Comuníquese, publíquese, notifíquese,
dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial
y archívese.
ANEXO I
REGULACION DE LAS TARIFAS DE
LOS SERVICIOS BASICOS TELEFONICOS
PROPUESTA METODOLOGICA
PUNTO 12.6 DEL PLIEGO DE BASES Y CONDICIONES
DECRETO Nº 62/90
MARZO 1998
INDICE
1. Introducción: Análisis de los antecedentes. 42. Regulación por Incentivos. 53. Alcance de la Regulación. 104. El Caso Británico y su Evolución 124.1. Alcance de la Regulación en el Caso Británico. 144.1.1 Determinación de las "Canastas" de Precios Regulados. 174.1.1.1 Precios Minoristas 224.1.1.2 Precios de los Servicios de Acceso e Interconexión. 304.1.2 Control de Competencia y Libre Acceso: Límite a los Subsidios Cruzados. 374.1.3 Determinación de Tarifas Máximas por el Método de Costos Incrementales de Largo Plazo (por contraposición al Método de Costos Medios). 384.1.3.1 Costos Históricos vs. Costos Corrientes. 404.1.4 Requerimientos de Información. 424.1.5 Determinación del Factor de Eficiencia. 424.1.5.1 Propósito del Factor de Eficiencia en el Caso Británico. 525. Una Propuesta para la Argentina en el Período de Posterior al de transición. 555.1. Alcance de la Regulación. 555.1.1 Determinación de las Tarifas Máximas por el Método de Costo Incrementalde Largo plazo . 565.1.2 Definición de las "Canastas" de Precios Regulados. 575.1.3 Control de Competencia y Libre Acceso: Límite a los Subsidios Cruzados. 605.1.4 Definición del Factor de Eficiencia en atención al Grado de Competitvidad. 615.2 Comparación de la Propuesta con el Caso Británico. 605.3. Requerimientos de Información. 616. Conclusiones frente a una Hipótesis de un Mercado con Posición Dominantey Libre Entrada. 73
1. INTRODUCCIÓN: ANÁLISIS
DE LOS ANTECEDENTES.
El propósito del trabajo es presentar una propuesta de
tipo metodológico conceptual para regular el mercado de
las telecomunicaciones en Argentina, que resulte compatible con
la eventual introducción de competencia en un mercado donde
dos empresas ostentan una posición dominante sobre áreas
geográficas bien definidas.
La base de la propuesta observa dos fuentes: un trabajo de investigación
realizado en Noviembre de 1997 por el equipo de Tarifas, Costos
y Análisis Económico de la Secretaría de
Comunicaciones, Aplicación y Experiencia de la Regulación
por Tarifas Máximas en Telecomunicaciones, y la revisión
de los documentos presentados por OFTEL, el regulador de telecomunicaciones
británico, para reemplazar el actual mecanismo de identificación
de costos propio al proceso de revisión de tarifas máximas,
actualmente basado en una metodología de total asignación
de los costos históricos promedio ("fully allocated
costs", FAC), por uno que no asegura el recupero de todos
los costos incurridos, sino sólo de aquellos que resultan
compatibles con un mercado donde los precios son fijados en competencia,
esto es, los costos Incrementales. A su vez, y en tanto la regulación
obedece a la existencia de monopolios naturales, la garantía
de sustentación del negocio, en ausencia de un mercado
competitivo, está dada por la determinación de tarifas
que partiendo de los costos incrementales de largo plazo, puedan
recuperar la totalidad de los costos que resultan indispensables
incurrir para desarrollar la actividad.
La determinación de tarifas máximas realizada por
OFTEL alcanza sólo a aquellos servicios donde la competencia
en el mercado no resulta evidente. De esa manera el regulador
distingue tres tipos de mercado: el de los servicios prestados
en abierta competencia, sin regulación; el de aquellos
servicios donde la competencia resulta posible de introducir o
aparecer espontáneamente, donde las tarifas máximas
no son afectadas por un factor de eficiencia, en tanto se espera
que la competencia realice el trabajo de reducirlas por debajo
de su techo máximo, y por último, el de los servicios
donde la introducción de la competencia no aparece como
indiscutiblemente eficiente: son aquellos mercados (servicios)
considerados monopolios naturales. En ellos, la regulación
por tarifas máximas incluye un incentivo explícito
a la reducción de costos, a través de la introducción
de un factor de eficiencia que impide el total traslado de la
inflación a las tarifas máximas.
2. REGULACIÓN
POR INCENTIVOS.
En los últimos años se ha empezado a adoptar con
mayor frecuencia la fijación de precios máximos
como mecanismo indirecto de regulación de la tasa de ganancia,
buscando mejorar los incentivos para que las empresas se comporten
de forma eficiente. Bajo la regulación por precios máximos,
la empresa enfrenta un límite superior a las tarifas que
puede cobrar a sus usuarios. De esta forma la empresa tiene incentivos
para minimizar sus costos de producción ya que le es permitido,
al menos temporalmente, apropiarse de la mayor tasa de ganancia
que obtiene por reducción de costos.
A fin de que este mecanismo sea sostenible en el tiempo el precio
máximo esta sujeto a correcciones que reflejen la evolución
de la incidencia del cambio en los precios relativos sobre sus
costos unitarios (generalmente mediante una indexación,
por un índice general de precios). En la mayoría
de los casos se incluye un término de incremento de eficiencia
(X) que permite trasladar a los usuarios finales parte de las
ganancias de eficiencia de la empresa. Cuando existen componentes
del costo que están fuera del control de la empresa (v.g.
costo en francos suizos de las comunicaciones internacionales
realizadas por los clientes de una compañía de telefonía
local) o se encuentran regulados en otra etapa (v.g. costo de
"carriage" de larga distancia) éstos son excluidos
del precio máximo y trasladados directamente a los usuarios
finales.
La forma general que tomaría una tarifa de precios máximos
sería entonces:
donde:
Tt Tarifa en el período t
Tt-1 Tarifa en el período t-1
I Medida de la inflación
X Factor de incremento en la productividad
Z Ajuste por factores fuera del control de la empresa
Q Ajuste por niveles de calidad
K Ajuste por inversiones
En general los distintos parámetros que componen la fórmula
son fijados por períodos determinados de tiempo (entre
3 y 5 años es lo más usual) durante los cuáles
la empresa se enfrenta con una tarifa exógena en el sentido
de que está fuera de su control inmediato. De esta manera
la regulación emula el comportamiento de un mercado competitivo
en el que el precio viene dado y la empresa solo puede disminuir
sus costos en base al incremento de eficiencia (que se identifica
de manera independiente de la influencia de los precios relativos,
y neto del incremento de eficiencia productiva de la economía),
mayor al promedio de la industria, cuya tasa de crecimiento en
la eficiencia relativa descripta, es capturada por el factor X.
Dado que al pasar el tiempo las tarifas se alejan de los costos
de la empresa, este mecanismo de regulación lesiona en
parte la eficiencia asignativa cuyo principio establece que los
precios deben igualar a los costos para permitir una eficiente
asignación de recursos. Por ello se hacen necesarias revisiones
periódicas de la meta de eficiencia (X). También
resulta necesario restablecer el valor inicial de la tarifa a
ser usado durante el siguiente período lo que involucra
un proceso similar que el que rige en la regulación por
costos de servicio.
A fin de que este mecanismo mantenga intacto su potencial de incentivos
a la eficiencia la revisión periódica, debe siempre
basarse en las expectativas futuras para la empresa y su posición
monopólica en el mercado y nunca referirse a eventuales
ganancias extraordinarias que la empresa haya obtenido en el pasado
ya sean éstas producto de una gran mejora en la eficiencia,
o de un valor de X demasiado bajo en el período anterior.
En principio, los proponentes de la regulación por precios
máximos destacan como beneficios de esta metodología
la simplicidad administrativa y la provisión de incentivos
a la empresa para mejorar su eficiencia (vg. minimizar costos,
acelerar la innovación y la inversión en infraestructura).
El factor X, en los regímenes de regulación basados
en incentivos, cumple la función de permitir que parte
de las ganancias de eficiencia logradas por las empresas, que
se pretende sea el incremento en las ganancias que es capaz de
lograr la media de la industria, se trasladen a los usuarios finales.
Esto es en parte lo que ocurre en un mercado competitivo donde
la presión de la competencia hace que cada empresa busque
minimizar sus costos a fin de mejorar su propia rentabilidad.
Eventualmente, la presión del conjunto de las empresas
sobre los costos y la búsqueda de mantener su participación
en el mercado empuja los precios a la baja beneficiando a los
consumidores.
Mirando la experiencia internacional en la determinación
del factor X, se pueden observar dos corrientes claramente diferenciadas.
Por un lado en EEUU, y particularmente en el sector de telecomunicaciones,
se observa una determinación del X basada en la tendencia
de largo plazo de indicadores de productividad de la industria.
Por el otro, en Inglaterra, la determinación del factor
de eficiencia se basa en una estimación más subjetiva
de las ganancias de eficiencia esperables en la industria en el
futuro y en una negociación con las empresas reguladas.
- DETERMINACIÓN EN BASE A TENDENCIA DE LARGO PLAZO.
En Estados Unidos la regulación por RPI-X está difundida
principalmente en el sector de Telecomunicaciones, aunque se observa
actualmente la adopción de mecanismos similares en otros
sectores. Los valores de X adoptados en los diferentes Estados
se presentan en el Cuadro I.
Uno de los métodos más utilizados en la determinación
del factor X en el sector telecomunicaciones de EEUU es la extrapolación
de la tendencia de ganancias de productividad observada en el
pasado. Para ello se elaboran índices que describen la
evolución de la Productividad Total de los Factores (TFP
- por sus siglas en inglés Total Factor Productivity) observada
en la industria. Dado que el TFP muestra gran volatilidad, se
utiliza su tendencia de largo plazo; para ello, se computa la
evolución del índice de TFP para todo el período
para el cual se cuenta con información (usualmente, series
de cincuenta años o más).
La aplicación de este método se vería restringido
en nuestro país dadas las limitaciones horizontales en
cuanto a la amplitud de mercado y las verticales en cuanto a información
histórica relevante de la evolución de las variables
propias.
CUADRO I
FACTORES X EN TELECOMUNICACIONES EN USA
| Jurisdicción | Factor de Eficiencia | Período Tarifario |
| California | 5.0% | 3 años |
| Delaware | 3.0% | 4 años |
| Illinois | 4.3% | 4 años |
| Michigan | 1.0% | 2 años |
| New Jersey | 2.0% | Condicional |
| North Dakota | 2.75% ó .42*RPI | 2 años |
| Oregon | 4.0% | Condicional |
| Pennsylvania | 2.93% | No |
| Rhode Island | 3.0% | 3 años |
| Wisconsin | 1% - 5% | 5 años |
| Federal: AT&T | 3% | 4 años |
| Federal: LEC | 3.3% - 4.3% | 4 años |
Según esta metodología, (que se describe en detalle
en el sub-anexo técnico adjunto), el X debe determinarse
como la diferencia entre la tendencia de largo plazo de la evolución
del índice de TFP de la industria y la del índice
de TFP de la economía en su conjunto. El índice
de TFP mide la relación entre la evolución de un
índice de productos y un índice de insumos utilizados
por la industria reflejando, por lo tanto, las ganancias de eficiencia
que muestra la industria en el período analizado. Desde
este punto de vista la TFP se corresponde en el plano teórico
con el factor X a ser incluido en la fórmula tarifaria.
La extrapolación de la tendencia pasada en la determinación
del X enfrenta algunos problemas cuando se presentan en la industria
fuertes cambios estructurales. Así, frente a un cambio
desde el régimen regulatorio tradicional hacia la regulación
por tarifas máximas (o frente a una privatización),
algunos reguladores agregan al valor obtenido a partir del análisis
de TFP, un factor de extensión que reconoce los diferentes
incentivos que enfrenta la empresa bajo el nuevo régimen
regulatorio. En otras palabras, es de esperar que al cambiar el
régimen regulatorio de "cost-plus" bajo el que
se desenvolvió la industria por varias décadas a
uno de "price-cap" que privilegia los incentivos a mejorar
la eficiencia ésta aumente más rápido que
en el pasado. Así, los reguladores de los Estados de Illinois,
Maine, Massachusetts y Ohio establecieron factores de extensión
(1% en los tres primeros casos y 0,2% en el último) que
se suman al valor del TFP al determinar el factor X.
Este cambio regulatorio que enfrenta la industria de telecomunicaciones
en EEUU se ve potenciado en el caso de los servicios públicos
en América Latina, que en su mayoría enfrentan modificaciones
al régimen de propiedad, a través de las privatizaciones
y la reestructuración sectorial que se observa en la mayor
parte de los sectores transformados. En este contexto, la aplicación
mecánica de la metodología de TFP y la extrapolación
de tendencias pasadas en materia de ganancias de eficiencia parecería
inadecuada para la mayor parte de los servicios públicos
de la región, en especial para los que, como las telecomunicaciones,
enfrentan una elevada tasa de cambio tecnológico y una
importante diferencia entre el nivel tecnológico al momento
de la transformación, y el umbral alcanzable en ese mismo
instante.
- DETERMINACIÓN EN BASE A GANANCIAS ESPERADAS
El Reino Unido es el país donde la regulación por
RPI-X está más difundida y por lo tanto presenta
la mayor experiencia en la determinación del factor X.
Los valores que se impusieron a las distintas industrias en las
sucesivas revisiones tarifarias se presentan en el Cuadro II.
Como puede observarse hay una tendencia creciente en el valor
del X y se observa también la existencia de recálculos
no previstos en las normas originales (particularmente el caso
de la distribución de electricidad, en la que el regulador
redefinió el X como consecuencia de la presión pública
por la fuerte suba en el precio de las acciones que siguió
a un anuncio del X original).
CUADRO II
VALORES DE X EN INGLATERRA
| Sector | Privatización | 1era Revisión | Ajuste Intermedio | 2nda Revisión |
| British Telecom | 84-89 -3.0% | 89-93 -4.5% | 91-93 -6.25% | 93-97 -7.5% |
| British Gas | 86-92 -2.0% | 92-97 Ventas -4.0% Tpte -5.0% | ||
| Electricidad Suministro Distribución Transmisión | 90-94 0% 90-95 0 a +2.5% 90-93 0% | 94-98 -2.0% 96-00* -2.0% 93-97 -3.0% | 96-00 -3.0% |
* Incluyó una baja de entre 11% y 17% en las tarifas de
inicio del nuevo período ("Price Control Period"),
según la compañía.
La determinación del factor de eficiencia en el Reino Unido
es parte de un proceso en el que el regulador se basa en proyecciones
de flujos de fondos que incorporen ganancias esperables de productividad
en el período tarifario.
Los detalles específicos de los cálculos del factor
X, no son de dominio público, y por lo tanto no existe
una literatura que describa en detalle la metodología utilizada
por cada uno de los reguladores en la determinación del
factor de eficiencia.
La estimación del X se basa en general en el uso de modelos
financieros de flujo de caja proyectados ("forward-looking
financial modeling") que permiten al regulador determinar
los requerimientos de fondos de la empresa regulada. El factor
X se deriva por medio de un proceso iterativo. Un valor inicial
de X es fijado con el cual se proyectan los estados contables
y flujos de fondo. Si estos son inaceptables para el regulador
se elige un nuevo valor de X.
Cualquiera sea el método utilizado, a fin de determinar
los flujos futuros el regulador debe realizar estimaciones de
las posibles ganancias de productividad. Estas estimaciones pueden
basarse en análisis detallados de los costos de la empresa
en el pasado, comparación con otras industrias, comparación
entre empresas de la industria si ésta se encuentra dividida
horizontalmente y tendencias económicas globales. Otro
elemento tomado en cuenta por los reguladores es el eventual impacto
que la fijación del X tiene sobre la entrada potencial
de nuevos proveedores del servicio debiendo balancear el costo
actual de un X menor con la ganancia esperada de un incremento
en la competencia por entrada de nuevos actores como resultado
de las mayores tarifas.
En definitiva, la determinación del factor X en el Reino
Unido dista de ser un proceso mecánico de determinación
de las ganancias esperadas y contiene una gran dosis de discrecionalidad
por parte del regulador.
3. ALCANCE DE LA REGULACIÓN.
El método de cálculo de las tarifas máximas
no agota el problema de su regulación; deben establecerse
cuales servicios van a ser regulados, y cuales conceptos serán
alcanzados por el "price cap" sujeto al ajuste periódico
impuesto por el factor X.
Existen algunos servicios que no tendrán tarifas máximas
(independientemente de otras restricciones regulatorias, como
el acceso abierto al uso de las instalaciones o de los servicios
en sí mismos); toda la estructura de costos de los mismos
debe ser apartada de la actividad regulada, o proceder a imputaciones
de costos con criterios preestablecidos, según se describe
más abajo.
Una vez determinado el alcance de la regulación, en cuanto
a cuáles servicios van a tener control sobre sus tarifas,
debe establecerse un procedimiento para la reglamentación
de tarifas máximas sobre cada uno de los que recibirán
ese tratamiento. Se debe analizar la forma práctica que
tomará el X en términos de la canasta o índice
de servicios sobre los que se aplicará.
En rigor, estos índices se confeccionarán en base
a la evolución del valor de los conceptos cuyo precio se
pretende limitar. De esta manera, y por ejemplo, para servicios
de comunicaciones básicas, primero se establecen las diferencias
habituales (área local, larga distancia, internacional),
y luego se establecen índices parciales para conceptos
particulares (precio de la fracción de tiempo, para una
clave de distancia en particular y para un horario en particular).
Un primer punto a tener en cuenta es que se deben excluir del
conjunto de precios sujetos a RPI-X todas aquellas actividades
que son brindadas en competencia. De no hacerse así, la
empresa regulada podría contar como rebaja en sus tarifas
reguladas, bajas de precios que resultan de presiones competitivas.
Además, podría mejorar su posición competitiva
rebajando estos precios ya que la baja en los ingresos podría
ser compensada vía aumento en las tarifas reguladas.
Hecha esta salvedad, queda por analizar la forma concreta que
toma el control de precios: sobre una canasta de bienes, sobre
el ingreso medio, sobre la totalidad de la estructura tarifaria,
etc. A este respecto existen dos alternativas extremas. Por un
lado regular todas y cada una de las tarifas de la empresa, o
en otras palabras fijar la estructura tarifaria. En el otro extremo
se puede fijar la regulación sobre el ingreso medio dejando
que la empresa determine libremente los precios relativos.
En el primero de los casos se establece poca flexibilidad en las
tarifas cobradas por la empresa limitando las posibilidades de
ajustar las mismas a costos. Esta es la metodología adoptada
en la mayoría de los servicios públicos en Argentina.
En general, se supone que la empresa tiene mayor información
sobre costos y demanda, y por lo tanto está en mejor posición
para determinar tarifas individuales eficientes.
En el segundo de los casos se libera a la Empresa para fijar los
precios relativos de cada uno de los servicios y productos que
vende. Si bien, dada la ventaja de información que tiene
la Empresa respecto del regulador esto resulta en tarifas más
eficientes desde el punto de vista asignativo, existen riesgos
de que la Empresa incurra en discriminaciones indebidas de precios.
Los casos intermedios presentan cuatro variantes básicas:
1) Determinar precios máximos individuales para ciertos
servicios sensitivos.
Esto permite proteger aquellos consumidores más expuestos
a la explotación monopólica, y/o aquellos que no
tienen alternativas y presentan las menores elasticidades de demanda.
2) Determinar límites para cualquier incremento individual
de precios.
Esta metodología busca que los ajustes de precios relativos
se hagan en forma gradual por lo que se limita la capacidad de
variar un precio en forma excesiva. De esta manera también
se protegen en parte los segmentos más expuestos al impedir
un aumento brusco de las tarifas.
3) Fijar las fórmulas de manera tal que solo una porción
de una disminución pueda ser tomada en cuenta para un incremento
de precios:
Por ejemplo, solo $2 millones de una disminución de ingresos
de $4 millones de una baja en las tarifas de llamadas internacionales
pueden ser recuperados mediante incrementos en las tarifas residenciales.
4) Desarrollar o modificar una canasta de manera tal que refleje
la experiencia de un grupo protegido de usuarios.
Por ejemplo, el uso de la factura media en las boletas de consumidores
residenciales.
Cada una de estas opciones tiene sus ventajas e inconvenientes
ya que brindan distintos incentivos a la empresa en cuanto a su
política de precios. No se debe dejar de tener en cuenta
que, dado el rápido avance de las presiones competitivas
en las telecomunicaciones, la elección de una opción
debe ser cuidadosamente evaluada a fin de evitar efectos indeseados
sobre los tramos competitivos de la industria.
4. EL CASO BRITÁNICO
Y SU EVOLUCIÓN.
En Gran Bretaña, el proceso de reestructuración
y modernización del sector de telecomunicaciones se inició
a comienzos de la década del 80. Hasta 1979, la General
Post Office (GPO) - un departamento de gobierno encabezado por
uno de los Ministros (el Postmaster General) -, tuvo el monopolio
de las telefónicas y los servicios postales. Este monopolio
incluía la operación de las redes y la provisión
de todo el equipamiento.
En julio de 1980 el Secretario de Industria, Sir. Keith Joseph
anuncia la intención del Gobierno de reestructurar la GPO
e iniciar un proceso de retracción del monopolio sobre
el equipo y los servicios de valor agregado. En noviembre de ese
año se divide el monopolio en: Servicios Postales (Correo
Central) y Telefonía (British Telecom). En el monopolio
de las telecomunicaciones se estableció un régimen
de competencia en la provisión de equipos terminales, aunque
British Telecom (BT) retuvo el derecho a proveer en condiciones
de exclusividad el primer teléfono.
En una segunda fase, se privatiza BT y se crea un régimen
duopólico. En febrero de 1982 el Gobierno concede al consorcio
Mercury Communications Ltd. - la segunda integrante del citado
duopolio -, una licencia para construir y operar una red independiente
en competencia directa con todo el rango de servicios telefónicos
con similares alcances que la de BT. Estas dos empresas fueron
las únicas con licencia para prestar tanto servicios de
telefonía local como de larga distancia en todo el Reino
Unido.
En julio de ese mismo año el Gobierno publica un White
Paper, proponiendo la venta del 51% de British Telecom y la creación
de OFTEL, el que sería la futura autoridad regulatoria
en el sector de las telecomunicaciones.
La cuestión de cual sería la forma de regular al
sector una vez que el Gobierno abandonara el control directo de
BT comienza a ser resuelta cuando se aceptan las recomendaciones
incluidas en el informe del Dr. Stephen Littlechild. En el mismo,
se proponía que los incrementos en las tarifas de BT estuvieran
limitados conforme a una formula del tipo, RPI-X. Aceptada la
propuesta, el factor X fue fijado en 3% para los primeros cinco
años de vida de la nueva empresa.
La aparición de nuevas tecnologías, que van erosionando
cada vez más el carácter de monopolio natural que
tenían prácticamente todos los servicios de telecomunicaciones,
crean las condiciones para que en algunos segmentos se eliminen
las licencias exclusivas. En Abril, por ejemplo, Mercury lanza
sus primeros servicios en la ciudad de Londres. En Mayo, se le
otorgan a Cellnet y a Vodafone respectivas licencias para proveer
redes celulares a nivel nacional.
Finalmente, en noviembre de 1985 se concluye la venta del 51%
de las acciones de BT al público. El mercado de telecomunicaciones
queda, básicamente, en manos de dos proveedores, BT y Mercury.
En enero de 1988 OFTEL emite un documento de consulta sobre cual
debería ser el valor del nuevo factor X aplicable sobre
los principales precios de BT. La nueva formula entraría
en vigencia a partir del 31 de julio de 1989. Concluido el proceso
de consulta pública se llegó a un acuerdo con BT
sobre el nuevo price cap: RPI-4.5%, que regiría hasta el
31 de julio de 1993. En el siguiente período - 1°
de agosto de 1993 hasta 31 de julio de 1997- el factor X se aumentó
al 7.5%, para la canasta principal de servicios. Se ha permitido
aumentar el valor del abono correspondiente a casas de familias
en 2% sobre el RPI, con el propósito de reducir el resultado
negativo que estos servicios conllevan.
La fase siguiente consiste en la culminación del régimen
duopólico, la cual comenzó en 1991. Tras largos
años de estudios el gobierno decidió levantar las
barreras regulatorias que impedían a terceros prestadores
competir con BT y Mercury en los mercados de telefonía
fija local y de larga distancia nacional. Ello redundó
en el otorgamiento de más de 150 licencias para prestar
estos servicios. En los servicios de larga distancia internacional
se mantuvo temporariamente el duopolio pero se promovió
la reventa de servicios correspondientes. Posterior a esto se
procedió a desregular el mercado.
4.1 ALCANCE DE LA
REGULACIÓN EN EL CASO BRITÁNICO.
La regulación del tope de precios resultó en beneficios
económicos muy considerables para los clientes telefónicos
en particular y para la economía más amplia en general.
Los precios minoristas cayeron, en promedio, alrededor de un 40%
en términos reales. En general, los precios se han acercado
a los costos subyacentes, mientras que al mismo tiempo la base
de costos de BT se ha reducido, en promedio, alrededor de un 3,5%
por año en términos reales, reflejando un aumento
significativo de la eficiencia. Además, la calidad del
servicio ha mejorado significativamente tanto en términos
de calidad de la red, a través de inversiones importantes
en la nueva tecnología, como el servicio de atención
al cliente. Al mismo tiempo que brindó estos beneficios
BT continuó ganando un retorno adecuado sobre el capital.
Estos son logros considerables y son especialmente significativos
dada la importancia de comunicaciones eficientes, de bajo costo
y de alta calidad para los consumidores y para sostener la competitividad
internacional.
Dentro del tope de precios, las ponderaciones son derivadas de
los ingresos del año anterior para los servicios pertinentes.
El RPI, el cambio en el Indice de Precios Minoristas, se relaciona
con el índice de cambio de precios para el año anterior
hasta junio. Dentro de la "canasta" de servicios, BT puede fijar
los precios con amplitud a su criterio (a pesar de que hasta ahora
ha existido una restricción específica sobre el
índice de aumentos en los abonos y desde 1993, una restricción
de RPI+0% sobre cada precio). Se consideró que esta libertad
de fijar los precios era importante para alentar a BT a fijar
sus precios de una manera que refleje la evolución de los
costos y mejor satisfaga las demandas de los clientes.
La forma de control adoptada en 1984 sigue vigente actualmente,
a pesar de que tanto la gama de servicios incluidos en la "canasta"
como el período de control han sido cambiados. En 1984,
se determinó el tope de precios por 5 años, pero
para los períodos subsiguientes éste se ha reducido
a 4 años.
El mecanismo de tope de precio ha probado ser una manera poderosa
y eficaz de introducir los efectos de la competencia en un mercado
en el cual un solo proveedor es dominante. La manera en que funciona
el tope de precios ha permitido que los clientes reciban los beneficios
de cualquier mejora que supere lo anticipado. Éstas han
sido tomadas en cuenta en cada revisión y han sido reflejadas
en el valor de X para el período siguiente.
Además del tope de precio general los acuerdos de control
de precios también incluyen otras reglas sobre como BT
puede modificar sus precios. Por ejemplo, hay sub - topes de precio
en casi todos los servicios individuales en la canasta de modo
que ningún precio pueda incrementarse en términos
reales. (La excepción principal es el RPI+2% sobre los
abonos de las líneas). Existen reglas que restringen la
oportunidad de los cambios de precios que contribuyen a las reducciones
requeridas por el tope de precios y reglas respecto del tratamiento
de los descuentos. Los precios de los circuitos privados tienen
un tratamiento independiente de la canasta principal. En general
los ingresos provenientes de los servicios cubiertos por los topes
de precios actualmente cubren más del 64% de los ingresos
totales de BT.
El control de precios es el instrumento principal de OFTEL para
regular el comportamiento de la fijación de precios de
BT en el mercado del Reino Unido. Pero es sólo uno de los
instrumentos y los poderes que OFTEL tiene para cumplir sus diversas
obligaciones estatutarias. El alcance de las reglas dentro de
los acuerdos de control de precios podría estirarse para
cubrir una cantidad de objetivos de OFTEL pero sólo a costa
de la complejidad en la manera en que se elaboren las reglas y
la eficacia con la cual operen. La complejidad conduce a la incertidumbre
y la incertidumbre puede actuar para desalentar la inversión.
OFTEL quiere evitar esta situación y mantener a los controles
lo más simples posibles.
Los acuerdos sobre control de precios sólo son pertinentes
a BT. Dado que BT sigue siendo el protagonista dominante en la
mayoría de los segmentos del mercado, los controles sobre
sus precios tendrán un efecto significativo tanto sobre
el nivel como la estructura de los precios en el resto de la industria.
Los acuerdos sobre el control de precios tendrán, de este
modo, un impacto directo sobre el desarrollo de la competencia
en el mercado de telecomunicaciones del Reino Unido. El mercado
difiere mucho actualmente de como era en el momento de revisiones
anteriores de los controles de precios. En el período anterior
a 1991 el mercado de la red fija era un duopolio. Al momento de
la última revisión en 1991/92 los efectos de abrir
el mercado después del duopolio aún tenían
que sentirse. En contraste, el mercado de telecomunicaciones del
Reino Unido actual es una cantidad de mercados separados pero
entrelazados que están cambiando rápidamente con
el despliegue vertiginoso de la nueva tecnología y la cada
vez mayor convergencia de las industrias de las telecomunicaciones,
la radiodifusión y la tecnología de la información.
Es un mosaico complicado con distintos niveles de competencia
en los distintos segmentos. Existen más de 150 operadores
públicos de telecomunicaciones con licencia y muchas más
compañías que ofrecen distintos tipos de servicios
de telecomunicaciones. En todos los segmentos del mercado hay
participantes en competencia y la competencia se ha hecho fuerte
aún cuando, en la mayoría de los mercados, la penetración
por parte de otros participantes sigue siendo bastante reducida.
Pero BT sigue siendo el único operador con presencia nacional,
verticalmente integrado, activo en todos los segmentos del mercado.
Las telecomunicaciones son el único mercado de servicios
públicos privatizados en el cual hay una competencia significativa
en la provisión de infraestructura subyacente. Además
de competir con otros participantes en los mercados minoristas,
BT es un competidor y un proveedor de servicios en el mercado
mayorista de la red. Compite, por ejemplo, con otros operadores
que ofrecen el transporte de llamadas de larga distancia o la
provisión de circuitos privados. Y, dado que BT continúa
teniendo casi el 95% de las líneas de clientes residenciales,
otros operadores deben pagarle por usar su red para proveer las
llamadas desde sus clientes a los de BT.
4.1.1 DETERMINACIÓN DE LAS
"CANASTAS" DE PRECIOS REGULADOS.
OFTEL ha definido "canastas" de precios regulados, que
pueden dividirse en dos grandes grupos: los servicios que BT presta
a clientes directos, usuarios del servicio, y los que presta a
otras compañías que explotan distintos servicios
de comunicaciones. Dentro de este último grupo OFTEL ha
diferenciado entre los servicios de terminación de llamadas
(call termination), los de interconexión y transporte (general
network) y los de interconexión específicos, que
incluye a aquellos servicios de interconexión, distintos
de los de acceso y transporte general.
Se confeccionaron precios promedio ponderados para cada una de
estas "canastas", a los que se asimiló a valores
índices. Esos índices serán controlados periódicamente,
y sus valores no podrán superar los que resulten de considerar
la evolución del índice RPI-X.
A su vez, los componentes de cada "canasta" están
también limitados con valores máximos y mínimos
a su evolución, que no necesariamente coinciden con el
valor máximo determinado por la evolución del RPI-X.
Tal se ha mencionado, ello impedirá tarifas superiores
a los costos en servicios que enfrentan menos competencia, compensadas
con tarifas menores en aquellos servicios que son competitivos.
La Tabla I provee un resumen de la historia de los controles de
precios en términos de cobertura de los servicios incluidos
en la "canasta" y el valor de X. La cobertura de la canasta de
servicios controlados por topes de precios ha aumentado en el
período desde 1984. Los cambios principales ocurrieron
en 1989, cuando los precios de los circuitos privados fueron sujetos
a un tope de precios por primera vez, si bien como una canasta
separada de los Servicios de la RTPC (Red telefónica pública
conmutada), y en 1991 cuando se incluyeron las llamadas internacionales
en la canasta. La inclusión de las llamadas internacionales
ocurrió a mediados del período de control de precios
1989-1993. A pesar de que se ajustó el valor de X para
reflejar los niveles altos de ganancia sobre las llamadas internacionales,
esto no significó una revisión en la mitad del período
de los controles existentes, sino una extensión de la cobertura.
En 1984 el valor de los servicios cubiertos por los controles
de precios dieron cuenta del 48% de la facturación de BT,
la cobertura de los controles actuales representa más del
64% de la facturación de BT. Los ingresos anuales de los
servicios públicos conmutados cubiertos por la canasta
actual son de 7,9 mil millones de libras.
Tabla I: Los cambios en el tope de precios y la canasta
de servicios controlados
| El valor del tope de precios de la PSTN | Elementos en las canastas de servicios detallados en la licencia y sujetos al control de precios | Otras restricciones de precios importantes | Servicios a los cuales no atañe ninguna restricción de precios | Porcentaje del movimiento total del grupo BT bajo el control de precios |
RPI-3 (1984-1989) |
|
|
| 48% - 53% |
RPI-4,5 (1989-1991) |
|
|
| 55%-56% |
RPI-6,25 (1991-1993) |
|
|
| 64%-66% |
RPI-7,5 (1993-1997) |
|
|
| 64%-67% |
A lo largo del período desde 1984 el valor de X para la
canasta de servicios públicos conmutados ha aumentado desde
3% al nivel actual de 7,5%. Si bien en ese mismo período,
en general, ha habido una reducción en el nivel de inflación
de precios. Esto significó que mientras que hace diez años
los precios de BT podían aumentar todos los años
y BT, por ende, podía aumentar los precios en términos
nominales, este ya no es el caso y actualmente se exigen reducciones
de precios nominales significativas. En esta situación
BT podría potencialmente minimizar el impacto sobre sus
ingresos al elegir introducir las reducciones de precios al final
del año de control de precio
La reducción promedio de los precios en términos
reales ha sido de un 40%. Sin embargo, la reducción varía
significativamente de acuerdo al tipo de llamada y al tipo de
factura. Es difícil realizar una comparación de
precios a lo largo de todo el período debido a los cambios
en la estructura tarifaria minorista de BT desde 1984. No obstante,
es generalmente correcto decir que los precios de los servicios
más usados por los clientes comerciales fueron los que
más bajaron. Es importante, sin embargo, reconocer que
el punto de partida para estos cálculos era, en cierta
medida, arbitrario. Algunos precios estaban muy alejados de los
costos al comenzar el período. Los abonos para los clientes
residenciales, por ejemplo, estaban muy por debajo de los costos
y BT desde esa fecha ha estado limitada por las reglas de controles
de precio en cuanto a la medida del aumento que podía aplicar
a los abonos de líneas
Antes de la Revisión del Duopolio en 1991, la única
competencia que tenía BT era de Mercury (para los servicios
fijos conmutados). Desde la Revisión, se ha intensificado
la competencia en muchos sectores del mercado y BT ha proyectado
reducciones de precios para grupos más grandes de clientes.
Desde 1990/91 hasta 1994/95 el total de los cambios de precios
implementados por BT fue de -10,2%. Las reducciones dentro de
este total que beneficiaron a los clientes comerciales y residenciales
difirieron significativamente; los primeros se beneficiaron con
reducciones del 20% mientras que los clientes residenciales recibieron
reducciones de sólo el 1%.
El grado de variación entre los beneficios para los clientes
residenciales y los comerciales, sin embargo, han disminuido significativamente
durante el período de control de precios de 1993-97. La
principal causa de la variación ocurrió durante
el período anterior de control de precios. Esto fue en
parte resultado de la inclusión de descuentos por volumen
como reducciones de precios que cumplían con los requisitos
(es decir, estaban en la "canasta") en el momento en que los precios
internacionales fueron incluidos en la canasta de servicios controlados
en 1991. Mientras que los descuentos por volumen estaban en la
canasta, BT demostró su afán de utilizarlos para
lograr las reducciones de precios necesarias. Dado que por lo
general los descuentos por volumen se han centrado más
en los clientes comerciales, su inclusión en la canasta
y la dependencia de BT de los mismos para lograr los requerimientos
del tope de precio hicieron que una mayor parte de los beneficios
fueran percibidos por los clientes comerciales. Bajo los acuerdos
de control de precios que rigen desde 1993, esos descuentos han
sido excluidos de la canasta. Los clientes residenciales actualmente
están percibiendo una parte similar de esos beneficios
disponibles para los clientes comerciales.
4.1.1.1 PRECIOS MINORISTAS
Como se destacó anteriormente, el mejor mecanismo para
proveer a los clientes con los servicios, la calidad y los precios
correctos es la competencia. En muchas áreas donde BT opera,
la competencia actualmente sólo se está desarrollando
y BT todavía posee un poder de mercado substancial. Esto
significa que, ante la falta de regulación, BT podría
explotar su poder de mercado en estas áreas para subir
los precios y obtener ganancias excesivas. Por esta razón,
en estas áreas, los precios de BT deben estar regulados.
Sin embargo, la forma precisa del control de precios es importante
en la provisión de la clase de productos que se espera
de la competencia. Las siguientes secciones revén una serie
de importantes aspectos del control de precios minoristas.
- La competencia en desarrollo
Esta sección considera el tratamiento de los mercados que
ahora están sujetos al tope de precios minoristas y que
son en la actualidad o probablemente sean en el futuro lo suficientemente
competitivos como para no ser abarcados por el mismo.
Los distintos mercados identificados por OFTEL se muestran en
la tabla II haciendo una distinción entre los grupos que
están en la canasta, que tiene un sub tope (salvaguarda)
y los competitivos. Las principales características de
la tabla se discuten debajo.
Tabla II
| Segmento del mercado | En la canasta | RPI+0% | Sin control |
| Acceso | Sí | ||
| Llamadas conmutadas nacionales | Sí | ||
| Llamadas de DDI | Sí | ||
| Circuitos privados de baja capacidad (todos los analógicos y los digitales hasta 64 kbits/s) | Sí | ||
| Circuitos privados de alta capacidad (digitales de más de 64 kbits/s) | Sí | ||
| Circuitos internacionales arrendados de baja capacidad | Sí | ||
| Circuitos internacionales arrendados de alta capacidad | Sí | ||
| Llamadas con asistencia de la operadora /DQ | Sí | ||
| Servicios (de voz) con tarifas especiales por ej. 0800, 0345, etc. | Sí | ||
| Telex | Sí | ||
| Teléfonos de previo pago | Sí | ||
| ISDN a velocidad básica | Sí | ||
| ISDN a velocidad primaria | Sí | ||
| Circuitos imagen | Sí | ||
| Servicios de valor agregado (i) Servicios de gestión soporte de la red | Sí | ||
| Servicios de valor agregado (ii) Servicios de mensajería/transacciones | Sí | ||
| La provisión de equipos terminales | Sí | ||
| Móvil analógico | Sí | ||
| Móvil digital | Sí |
- REMOCIÓN DE SERVICIOS DEL TOPE DE PRECIOS
En los casos del acceso y de las llamadas conmutadas nacionales,
la competencia no está lo suficientemente bien desarrollada
para permitir remover estos mercados del tope de precios. Sin
embargo, existe una serie de avances en el mercado de las llamadas
de DDI. Además opera ya una importante competencia potencial
en rutas donde opera la reventa de servicios y es probable que
la competencia continúe creciendo en estos y otros mercados,
a medida que avance la liberalización de los mercados de
telecomunicaciones de Europa y otros lugares.
Puede ser apropiado que ciertos servicios de telefonía
de voz sean removidos del tope. Tal es el caso de las llamadas
con asistencia de operadora/DQ. Además, BT argumenta que
estos servicios ya tienen un precio fijado por debajo del costo.
OFTEL por lo tanto está determinada a remover estos servicios
de la canasta pero sujetarlos al tope de salvaguarda del RPI +0%.
En el caso de los servicios de voz con tarifas especiales, OFTEL
nuevamente considera que existen buenas perspectivas para la competencia
entre los operadores que proveen estos servicios. Por lo tanto,
OFTEL ha determinado remover estos servicios de la canasta pero
sujetarlos al tope de salvaguarda del RPI +0%.
- EXTENSIÓN DEL TOPE
Varios de los segmentos del mercado enumerados en la tabla anterior
caen bajo la denominación general de "telefonía
de voz". Es necesario considerar si alguno de los servicios
de voz que se encuentran fuera del tope deberían estar
sujetos a éste. Por ejemplo, muchos usuarios han manifestado
su inquietud acerca del precio de las llamadas que se efectúan
a los teléfonos móviles (es decir las llamadas que
terminan en los teléfonos móviles pero que se originan
en la red fija de BT), que actualmente están fuera del
tope. BT tiene el mismo grado de poder de mercado con respecto
a estas llamadas como con otras llamadas nacionales conmutadas
debido a su dominio de los extremos de origen. Esto sugiere que
existe un motivo para poner un tope a los precios de las llamadas
desde la red de BT a los teléfonos móviles (el precio
de las llamadas desde las redes móviles no estaría
directamente afectado por esto).
La dificultad de incluir las llamadas a los teléfonos móviles
en el tope de precios de BT es que el precio de la llamada está
integrado prácticamente por el pago efectuado al operador
móvil, que está fuera del control directo de BT.
Por otra parte es posible argumentar que el presente acuerdo otorga
a BT pocos incentivos para controlar este elemento del costo y
BT estaría en una posición muy fuerte para negociar
el nivel de cargos con el operador móvil. El precio de
las llamadas a los operadores de cable, donde podría aplicarse
un argumento similar, ya tiene tope. De manera alternativa, el
tope podría ubicarse en el precio de las llamadas excluyendo
los desembolsos. Sin embargo, podría haber dificultades
porque BT podría desear un aumento en el nivel de los desembolsos
ya que esto beneficiaría a Cellnet, en la cual es el principal
accionista.
- TELÉFONOS DE PREVIO PAGO
OFTEL no cree que sería apropiado introducir los cargos
de los teléfonos de previo pago a la canasta por dos razones.
Primero porque existe la perspectiva de cierta competencia entre
los operadores de los teléfonos de previo pago y segundo,
los teléfonos de previo pago de BT en su conjunto no son
altamente rentables.
- RED DIGITAL DE SERVICIOS INTEGRADOS (ISDN)
En la actualidad los precios de la ISDN no están sujetos
al control de precios. Sin embargo existe cierta preocupación
acerca de que los precios para el acceso a los servicios de la
ISDN de BT son excesivos, que esto refleja el dominio de BT en
este mercado y de que operan como un freno en la utilización
de un ancho de banda mayor. BT es el único proveedor del
servicio de la ISDN "a velocidad básica" a pesar
de que Mercury también ofrece un servicio a "velocidad
primaria". La ISDN es todavía un servicio relativamente
nuevo y no es conveniente reducir el incentivo de desarrollar
servicios innovadores mediante controles innecesarios. Sin embargo,
como la ISDN existe ya desde hace varios años OFTEL considera
que, en un mercado competitivo, se podría esperar que los
precios bajen.
- SERVICIOS CONMUTADOS DE BANDA ANCHA PARA MERCADOS MASIVOS
Existe una pregunta similar con respecto a los servicios conmutados
de banda ancha para mercados masivos (BSMS) que se espera que
se desarrollen durante el período del próximo tope
de precios. OFTEL establecía en un documento anteriormente
publicado el marco regulatorio propuesto para esos servicios cuando
eran provistos por un operador dominante. También destacaba
dos cuestiones relevantes para la fijación del tope de
precios.
Primero, sería necesario estimar los costos asociados con
la inversión en los servicios de banda ancha y pronosticar
el ingreso que BT espera obtener con la provisión y el
transporte de dichos servicios durante el período del próximo
tope de precios y tomar esto en cuenta al fijar el valor de X.
Los clientes de los servicios básicos esperarán
beneficiarse con la explotación de economías de
escala (de la manera más simple, la diseminación
de los costos comunes sobre una mayor producción total)
que surgen de la provisión de servicios de banda ancha.
Sin embargo, se espera que contribuyan con el costo de las mejoras
requeridas sólo para la provisión de servicios de
banda ancha
La segunda cuestión es si los precios de esos servicios
deberían estar sujetos al tope de precios. La opinión
presentada en el documento fue que inicialmente, los precios de
los BSMS deberían fijarse a un nivel apropiado a fin de
ganar participación en el mercado respecto de los productos
ya establecidos. La fijación de un tope de precios no fue
considerada en el futuro cercano, a pesar de que los precios necesitarían
ser publicados, desempaquetados y no discriminatorios. Sin embargo,
se considerará la posibilidad de tomar medidas, incluso
la posibilidad de un control de precios, de ser necesario.
- TOPES SEPARADOS PARA LOS SERVICIOS RESIDENCIALES Y COMERCIALES
OFTEL ha considerado si debería haber topes separados para
los servicios comerciales y residenciales. En muchas áreas
existe mayor competencia para proveer los servicios a las empresas
que a las casas de familia. Esto significa que primero, los servicios
comerciales pueden necesitar menos regulación y segundo,
si BT tiene libertad para determinar el equilibrio de precios
dentro de un tope de precios general, puede elegir favorecer a
sus clientes comerciales sobre los residenciales. Por lo tanto
sería apropiado introducir topes separados o quizás
incluso remover totalmente el tope de los servicios comerciales
Existen, sin embargo, una cantidad de buenas razones para no hacerlo.
Primero, existen considerables elementos de costos comunes en
la provisión de esencialmente los mismos servicios para
diferentes categorías de usuarios.
Segundo, debe tenerse en cuenta que, históricamente, los
clientes comerciales de BT han subsidiado a los clientes residenciales.
De este modo, cierto cambio en el equilibrio de precios en favor
de los clientes comerciales podría justificarse económicamente.
OFTEL ha propuesto que a BT debería dársele libertad
para rebalancear los abonos de líneas y los cargos de las
llamadas. Como parte de este paquete se tomarán medidas
para proteger a los clientes residenciales de bajo consumo. Además,
OFTEL continúa controlando el efecto de los cambios de
precios sobre la factura media residencial, a pesar de que desde
1993 no han existido restricciones formales. La experiencia de
los últimos dos años muestra que los clientes residenciales
se han beneficiado con reducciones de precios resultantes de la
presión del tope de precios y de la creciente competencia.
De este modo, sería necesario crear topes de precios separados.
Sin embargo, bajo los acuerdos actuales, BT tiene una considerable
libertad para decidir acerca de los cambios de precios. Tendrá
una mayor flexibilidad si está de acuerdo con la remoción
de la restricción del RPI + 2% sobre los abonos de líneas.
La respuesta más apropiada en el futuro puede ser que OFTEL
intervenga bajo las condiciones de la licencia de BT destinadas
a un comportamiento anticompetitivo si el control revela que algún
acto de BT puede llegar a tener un efecto negativo desproporcionado
sobre sectores determinados o plantea inquietudes con respecto
a la competencia.
- CIRCUITOS PRIVADOS
El control de los precios de los circuitos privados se efectúa
actualmente por medio de tres canastas de servicios separadas,
cada una sujeta a un tope del RPI +0% junto con topes de precios
individuales en todos los circuitos. Las tres canastas son el
circuito analógico nacional, el digital nacional, y los
circuitos internacionales. Los circuitos individuales están
sujetos a topes del RPI +2% para los circuitos analógicos
y del RPI +1% para los circuitos digitales.
Se introdujeron controles separados sobre los precios de los circuitos
privados para abordar los reclamos de los usuarios comerciales
acerca de la volatilidad de los precios de un año a otro.
OFTEL propone conservar topes separados para los circuitos privados
analógicos (incluyendo los digitales de baja capacidad)
y los circuitos privados digitales de alta capacidad en reconocimiento
de los diferentes grados de competencia que afronta BT y las diferencias
propuestas en el tratamiento de los distintos mercados de circuitos
privados. En particular, la posibilidad de que el control de precios
pudiera removerse de los circuitos privados internacionales durante
el período de control de precios significa que deben mantenerse
en una canasta separada, de manera tal que, si se levanta el control,
no sería necesario restablecer los topes para los demás
servicios.
Se argumentó que, a la luz del reciente mandato efectuado
contra BT con respecto a los precios de sus circuitos imagen,
era necesario considerar si se les debería aplicar un tope.
Mientras que los problemas de la discriminación y la no
publicación de los precios fueron abordados por el mandato,
aun persiste la preocupación acerca de nivel de precios
y el poder de mercado de BT en esta área. Por lo tanto
OFTEL está dispuesto a sujetar los circuitos imagen al
control de precios.
- EL CLIENTE RESIDENCIAL TIPO
Desde 1989 el efecto de los cambios de precios de BT sobre los
clientes residenciales se ha estimado controlando el impacto sobre
una factura diseñada para representar al abonado residencial
tipo en el nivel medio de consumo. La revisión del control
de precios de 1988 condujo a un acuerdo informal entre el Director
General y BT de que la Factura Media Residencial (es decir una
factura trimestral de un cliente residencial tipo) no debería
aumentar por una suma superior que la tasa de inflación.
Después de la Revisión del duopolio el acuerdo informal
pasó a ser una restricción formal en la licencia
de BT.
La restricción del RPI sobre la factura media residencial
se tornó redundante, y fue eliminada de la licencia de
BT, en 1993 después de la revisión de 1992 que limitaba
los cambios para la mayoría de los precios individuales
al RPI. Sin embargo, OFTEL ha continuado controlando el efecto
de los cambios de precios de BT sobre la factura media residencial.
Este control ha confirmado que dicho cliente se ha beneficiado
con las reducciones de precios en los primeros dos años
de los actuales controles.
Sin embargo, la factura media no es el único modo de representar
al consumidor promedio. OFTEL ha propuesto una serie de amplias
categorías de clientes comerciales y residenciales que
luego se subdividen.
OFTEL considera es que es deseable perseguir un objetivo de control
de precios sobre esos grupos de consumidores que no tienen acceso
a la competencia efectiva - consumidores residenciales de moderado
y bajo uso y comercios de bajo uso. OFTEL no encuentra justificación
para incrementar el número de servicios controlados por
el tope dado el aumento de la competencia en el mercado, pero
propone tomar acciones sobre un número de problemas concernientes
a los consumidores que se encuentren fuera del régimen
de control de precios.
OFTEL prefiere un control de precios que se concentre sobre los
precios para los consumidores residenciales y los pequeños
comercios (grupos de consumidores para quienes la competencia
efectiva no está realmente disponible en estos momentos
y podría solamente acercarse lentamente sobre el curso
del próximo período de precios tope).
- CALIDAD Y REGULACIÓN
La calidad del servicio puede ser tan importante para algunos
clientes minoristas como el precio. Es un elemento importante
en cualquier revisión de controles de precios debido a
la potencial compensación precio/calidad. La empresa que
tiene un tope de precios claramente puede tener el incentivo de
reducir la calidad por debajo del nivel que se proveería
en un mercado competitivo. Esto se debe a que, con los precios
fijos, la empresa podría en teoría reducir los costos
y así aumentar las ganancias al reducir la calidad. Por
esta razón, puede ser necesario tomar medidas regulatorias
para asegurar que BT provea una aceptable calidad de servicio
a los clientes minoristas. La pregunta fundamental es qué
medida regulatoria puede llegar a ser la más efectiva.
Debido a la complejidad del armado de indicadores de calidad y
lo dinámico del mercado, OFTEL ha elegido no imponer normas
de calidad formales a BT, en cambio siguió una triple estrategia
para alentar a BT a que mejore la calidad de su servicio para
los clientes residenciales y comerciales.
OFTEL considera que esa estrategia, junto con el imperativo comercial
de mantener un nivel razonablemente aceptable de calidad para
los clientes en vista de la creciente competencia, le proporciona
a BT incentivos más eficaces para mejorar la calidad del
servicio al cliente que aquellos que buscan incorporar la calidad
de servicio dentro del tope de precios.
4.1.1.2 PRECIOS DE
LOS SERVICIOS DE ACCESO E INTERCONEXIÓN.
OFTEL considera que es apropiado alejarse del control detallado
de los cargos para todos los servicios de interconexión
en cada año y, en su lugar, depender de los topes para
controlar los cargos de la red. Los topes de los cargos de la
red, una vez determinados, durarían una cantidad especificada
de años. OFTEL definiría el alcance y la cobertura
de los controles, que posiblemente incluirían todos los
servicios de red de transporte. La mayoría de los servicios
de red estarían dentro de la canasta de servicios sujetos
a un tope. OFTEL calcularía el nivel inicial de los cargos
de interconexión para estos servicios y establecería
una regla para la reducción promedio mínima en los
cargos (en términos reales) a lo largo del período
de control.
Para los servicios de terminación de llamadas, OFTEL determinaría
el nivel de los cargos iniciales y las reglas para los cambios
en los cargos a través del tiempo por medio de un sub-tope
dentro del tope general de la red. Habría acuerdos separados
para los servicios de red que se considerasen competitivos o que
probablemente se tornasen competitivos dentro del período
de control. Cada uno de dichos servicios estaría sujeto
a un tope de cargos (o "tope"), cuya finalidad sería que
actuara simplemente como una salvaguarda. OFTEL también
propone que los cargos sean sujetos a un sistema de niveles mínimos
y máximos. Todos los controles sobre los cargos serían
pertinentes a los servicios vendidos al Area de Sistemas del Sector
Actividades Minoristas de BT como así también a
los demás operadores. Los controles de los cargos de la
red cubrirían aproximadamente el 15% del total de las actividades
comerciales de BT y alrededor de 23% de las actividades comerciales
actualmente reguladas de BT, calculados en función de los
ingresos actuales. Se discuten estos acuerdos en mayor detalle
en secciones posteriores de este punto.
Bajo un tope de red, existiría el requerimiento de que
el nivel de los cargos se redujera en RPI-X cada año y,
por lo tanto, los cargos en algún año podrían
ser diferentes de los costos. Si el Sector Red de BT aumentara
su eficiencia más de lo anticipado de modo que su base
de costos disminuyera más de lo implicado por el nivel
del tope, BT podría retener las ganancias producto del
aumento de la eficiencia. En forma parecida, si BT no redujera
sus costos de red en la medida implicada por la acción
del tope a lo largo del tiempo, BT se encontraría ante
la perspectiva de una tasa de retorno reducida.
Los parámetros centrales a ser determinados por OFTEL para
un tope de la red incluirían:
- La reducción porcentual promedio en los cargos en términos
reales en cada año, es decir el valor de X;
- El nivel de los cargos para los servicios de interconexión
a comienzos del período de control;
- El alcance del tope, es decir los servicios cubiertos por
el control;
- La duración del control;
- Las ponderaciones en el tope.
El objetivo de OFTEL sería fijar los parámetros
de manera tal que no se esperara que BT ganase utilidades excesivas
al final del período de control, suponiendo un nivel eficiente
de costos.
OFTEL está a favor de tomar los costos reales de BT como
el punto de partida para el control de los cargos y de determinar
X de modo que la tasa de retorno esperada alcance un nivel aceptable
para fines del período de control. El factor X dependería,
por lo tanto, en parte del nivel actual de la eficiencia de BT.
- EL ALCANCE DEL TOPE DE LA RED
Los servicios de interconexión se dividirán en cuatro
categorías: los servicios competitivos, los servicios que
probablemente se vuelvan competitivos dentro del próximo
período de control, la terminación de llamadas y
otros servicios. Se propone que haya diferencias en los acuerdos
para la fijación de cargos de interconexión para
cada categoría.
Servicios competitivos y con perspectivas de volverse competitivos
En la licencia de BT, BT o cualquier otro operador puede solicitar
que el Director General examine si el mercado para la provisión
de un servicio de interconexión es competitivo. Si al cabo
de una investigación el Director General encuentra que
es así, los cargos para el servicio ya no serán
determinados anualmente por OFTEL. Actualmente ningún servicio
de interconexión es considerado competitivo.
Sin embargo, es posible que haya servicios de interconexión
que probablemente se vuelvan competitivos dentro del próximo
período de control. Estos podrían incluir servicios
de interconexión tales como los internacionales, si las
facilidades internacionales son liberalizadas; el Servicio de
Traducción de Números (NTS); los Servicios de Información
sobre guías telefónicas (DQ) y de asistencia de
operadora.
Es la opinión de OFTEL que BT debería estar libre
de controles sobre sus cargos para los servicios competitivos.
Sin embargo, la cuestión que se considera aquí surge
de los servicios que no son competitivos en el momento de la revisión
del tope de cargos, pero que se anticipa se tornarán competitivos
antes de la próxima revisión. OFTEL propone que
cada servicio potencialmente competitivo de este tipo debería
estar sujeto a un tope separado, fuera de la canasta general de
control, que actuaría como una salvaguarda al colocar un
"tope" sobre el cargo de cada servicio. Se esperaría que
la presión de la competencia provea la restricción
fuerte sobre los cargos de BT para estos servicios en lugar del
"tope". La intención del "tope" por lo tanto, sería
simplemente proveer una salvaguarda, en la eventualidad de que
la evaluación sobre el ritmo del desarrollo de la competencia
resultase optimista.
El enfoque de un tope de salvaguarda para cada servicio potencialmente
competitivo debe distinguirse de una canasta de servicios. Aún
si hubiere dos o más servicios potencialmente competitivos,
el cargo de cada uno tendría que ajustarse al factor X
especificado para cada año, mientras que en una canasta
es el cambio promedio en cargos (reales) que deben ajustarse a
X, y los cargos individuales dentro de la canasta podrían
reducirse más o menos que X. Dado su fin de actuar como
una red de seguridad, OFTEL está considerando un "tope"
sobre el cargo para cada servicio potencialmente competitivo que
sea fijado a RPI+0%. Los cargos fijados por BT para dichos servicios
seguirían sujetos a requerimientos de no discriminación
y disposiciones anticompetitivas.
Servicios de terminación de llamadas
OFTEL propone que las restantes categorías de servicios
de interconexión, la terminación de llamadas y otros
servicios, formen una canasta de servicios y estén sujetos
a un control de tope de cargos de RPI-X.
OFTEL considera que los cargos de BT para los servicios de terminación
de llamadas tendrán que estar sujetos a un control regulatorio
relativamente estrecho durante el próximo período
de control, debido a que BT probablemente retenga su dominio en
el completamiento de las llamadas. Por lo tanto, a diferencia
de otros servicios dentro de la canasta de la red, es la opinión
de OFTEL que a BT no se le debería permitir que varíe
los cargos por la terminación de llamadas en función
del uso final (es decir el servicio minorista servido por la terminación
de llamadas). OFTEL propone que haya un sub-tope dentro del tope
de red general, que rija los cargos para los servicios de terminación
de llamadas. OFTEL está considerando la fijación
del factor X para este sub-tope al mismo nivel que el factor X
para el tope general de la red. OFTEL determinaría los
cargos iniciales para la terminación de llamadas al comienzo
del período y a partir de allí se exigiría
que la reducción promedio en los cargos para los servicios
de terminación de llamadas se produjera al mismo ritmo
para todos los servicios de interconexión dentro de la
canasta de la red.
El dominio de BT no es, sin embargo, la única cuestión
en la terminación de llamadas. Posiblemente también
sea necesario que OFTEL fije cargos de terminación de llamadas
para operadores que no sean BT. En los próximos cinco años
la mayoría de los clientes tendrán la posibilidad
de elegir el operador que les provea el acceso, pero cada operador
tendrá un control de "cuello de botella" de la entrega
a sus propios clientes. El "cuello de botella" surge porque, una
vez que un cliente haya decidido conectarse a la red de acceso
de un operador determinado, cualquier abonado que desee llamar
a ese cliente (y el operador que transporta la llamada del abonado)
no tendrían otra posibilidad que terminar la llamada en
la red de acceso de ese operador. Si se dejara que los cargos
de terminación se decidieran en negociaciones entre operadores
de la red, posiblemente el resultado no sea lo suficientemente
pro-competitivo, económicamente eficiente o justo para
otros operadores, especialmente para los operadores nuevos o más
pequeños. Por lo tanto existe el argumento de que todos
los cargos de los operadores de red de acceso para la terminación
de llamadas sean fijados por OFTEL.
En conclusión, OFTEL propone que los cargos de BT para
la terminación de llamadas deberían ser regidos
por un sub-tope dentro del tope general de la red. La terminación
de llamadas en las redes de otros operadores debería basarse
en cargos estándar y considera que existe cierta ventaja
en basarlos sobre los cargo de terminación de llamadas
en la red de BT. También ve cierto mérito en el
principio de la determinación de cargos recíprocos,
de modo que un operador recibiría de BT la misma tarifa
por el transporte de llamadas a los clientes que la que paga a
BT.
Otros servicios
Los Otros servicios incluyen todos los servicios de interconexión
que no son ni servicios de terminación de llamadas ni servicios
potencialmente competitivos. Estos podrían incluir el tránsito,
los circuitos de interconexión y servicios que no sean
de transporte tales como las modificaciones de la administración
de datos. Dada la definición de terminación de llamadas
sugerida arriba, el servicio de interconexión denominado
"tránsito" incluiría el transporte en la red de
BT hasta la terminación de llamadas en cualquier red, incluyendo
la de BT.
El mercado para los otros servicios no es aún competitivo
y se lo evaluaría como un mercado con pocas probabilidades
de tornarse competitivo dentro del próximo período
de control. Sin embargo, debería haber un nivel creciente
de competencia en la provisión de estos servicios y otros
operadores generalmente tendrán alguna opción respecto
de a quién adquirir estos servicios. En dichas circunstancias,
OFTEL no considera que la determinación anual de estos
cargos sea necesaria para asegurar un nivel y una estructura justa
y eficiente de estos cargos de interconexión. Estos objetivos
podrían lograrse al colocar a estos servicios de interconexión
en una canasta de tope de cargos de la red, con controles apropiados
tales como niveles máximos y mínimos, tal como se
discute más adelante.
Síntesis
OFTEL propone una clasificación de los servicios de interconexión
de BT en cuatro categorías: servicios competitivos, servicios
potencialmente competitivos, servicios de terminación de
llamadas, y otros servicios. Como parte del trabajo sobre la separación
contable se han identificado unos 65 servicios de red convencionales,
que pueden agruparse en nueve tipos distintos. La Tabla III enumera
esos tipos y para cada uno indica la opinión preliminar
de OFTEL de la categoría en la cual podría entrar
en el período del próximo control. Actualmente,
ningún servicio es considerado competitivo.
Tabla III: Categorías de Servicios convencionales para
el próximo período de control
| Potencialmente competitivo | Terminación de llamadas | Otros |
| Internacional | Central local | Tránsito |
| NTS | Algún tándem simple | Circuitos de Interconexión |
| DQ & asistencia operadora | Modificaciones a la administración datos | |
| Base de datos del NIS |
Las propuestas de OFTEL para las tres categorías de los
servicios de interconexión de BT son:
- que no existan controles sobre los servicios competitivos
- El cargo para cada servicio de interconexión potencialmente
competitivo estaría sujeto a un tope de salvaguarda, fijado
en RPI+0%;
- La terminación de llamadas y otros servicios de interconexión
formarían una canasta de servicios y estarían sujetos
a un tope de cargo de red de RPI-X;
- Los servicios de terminación de llamadas se regirían
además por un sub-tope de RPI-X.
- NIVELES MÁXIMOS Y MÍNIMOS
El sistema propuesto de niveles máximos tiene por objeto
impedir que BT explote la falta de competencia en cualquier servicio
de interconexión en particular al fijar un precio excesivamente
alto. OFTEL propone fijar un nivel máximo sobre el cargo
para cada componente de la red, que estaría relacionado
con, pero normalmente sería inferior al costo independiente
de ese componente.
A pesar de que los niveles mínimos relacionados con el
costo incrementa promedio posiblemente den a menudo una indicación
de cuando los cargos pueden o no desalentar la entrada en el mercado
o ser predatorios, OFTEL no favorece una implementación
mecánica de niveles mínimos. La propuesta de OFTEL
es que debería haber un sistema de niveles mínimos
para los cargos de los componentes que tuvieran las condiciones
pautadas. Utilizando la metodología actual para calcular
los costos incrementales, el nivel mínimo (orientador)
estaría relacionado con, pero sería normalmente
más alto que, el costo incremental promedio del componente.
Si consideraran que algún cargo fuera anticompetitivo,
estaría abierto a los reclamos de otros. Si un cargo se
fijara por sobre el nivel mínimo, el que efectuare el reclamo
tendría la responsabilidad de probar que se podría
esperar que el cargo sea anticompetitivo. Si un cargo se fijase
por debajo del nivel mínimo de los cargos, BT tendría
la responsabilidad de demostrar que el cargo no es anticompetitivo.
- CALIDAD DEL SERVICIO
Es evidente que existe una relación entre la calidad y
los cargos, en el sentido en que una reducción en la calidad
del servicio que se provee representa un aumento oculto en el
cargo real. En principio, sería posible dar cuenta de esto
al especificar una relación entre la calidad y los cargos
que se le permitiría fijar a BT. En teoría, sería
posible calcular el nivel eficiente de una sanción a imponer
sobre BT en la forma de reducciones en los cargos por no alcanzar
los objetivos de calidad. Si las sanciones se fijaran en forma
óptima, se le induciría a BT a proveer el nivel
de calidad económicamente apropiado. Este sería
el nivel de calidad en el cual el agregado Incremental al bienestar
del consumidor asociado a una pequeña mejora en la calidad
sería exactamente equivalente al costo Incremental de lograr
esa mejora.
- EL AJUSTE A LOS VALORES DE LOS ACTIVOS
OFTEL considera que los costos futuros son la base correcta para
la determinación de cargos debido a que proveen señales
más eficientes para la fijación de precios, la inversión
y la entrada en el mercado que los costos históricos. La
contabilidad de costos actuales (CCA) reflejaría los costos
futuros con mayor precisión que la contabilidad de costos
históricos (HCA), que en el pasado han sido utilizados
al sentar los términos de la regulación para BT.
Sin embargo, un cambio en el régimen regulatorio desde
HCA a CCA debería asegurar que los accionistas de BT no
tuvieran ni ganancias ni pérdidas inesperadas a través
del impacto que un cambio en los valores de los activos pudieren
tener sobre la determinación de un tope de la red y cargos
de interconexión futuros.
- INTERACCIÓN DEL TOPE DE LA RED CON EL TOPE MINORISTA
OFTEL observa las potenciales tensiones que podrían surgir
entre el nivel y la estructura de los topes de la red y de precios
minoristas. Considera que debería ser posible asegurar
la compatibilidad entre los niveles de los dos topes al poner
cuidado en la elaboración del modelo financiero y en la
fijación de los factores X para cada tope. Además,
la flexibilidad que OFTEL propone permitirle a BT bajo el tope
de la red podría ser suficiente para asegurar la compatibilidad
entre las estructuras respectivas de los dos topes. Otro mecanismo
posible que se podría adoptar sería el tope minorista
que permitiera cierta traslación de costos de los cargos
de la red.
4.1.2 CONTROL DE COMPETENCIA Y LIBRE
ACCESO: LÍMITE A LOS SUBSIDIOS CRUZADOS.
OFTEL reconoce que puede no ser posible estar completamente seguros
por adelantado que un mercado podrá de hecho ser efectivamente
competitivo durante el período de control de precios. La
posibilidad de error en estimar los tiempos aún persiste.
Por lo tanto puede existir cierta clase de "red de seguridad"
para los servicios que podrían eliminarse de la canasta.
Existirían entonces tres grupos de servicios. El primer
grupo serían aquellos servicios que no son competitivos
y siguen sujetos al control de precios. El último grupo
serían esos servicios que son totalmente competitivos y
completamente libres del control de precios. El grupo intermedio,
compuesto de los servicios que se cree que podrían llegar
a ser competitivos a corto plazo, podría ser removido de
la canasta del tope de precios pero sujeto a un "tope de
salvaguarda" tal como el RPI + 0% para mitigar las consecuencias
de error. Alternativamente, la red de seguridad podría
establecerse con relación a las tendencias esperadas en
los costos o precios en el mercado pertinente si se creyera que
un tope establecido al RPI + 0% no es lo suficientemente severo.
Si los paquetes se mantienen fuera de la canasta la compañía
tiene que extender sus reducciones de precios más equitativamente
entre el total de sus clientes para cumplir con el control de
la canasta. Esto es más restrictivo, pero asegura una distribución
más pareja de los beneficios de las reducciones de precios
requeridas bajo el control de precios. Por otra parte, las restricciones
pueden considerarse como un impedimento para cumplir con las
presiones competitivas.
Si todos los paquetes están dentro de la canasta, la empresa
tiene un máximo de flexibilidad para elegir a qué
clase de clientes efectuarle las reducciones de precios. Esto
reflejaría mejor la posición de una empresa en un
mercado totalmente competitivo.
La intención de OFTEL es que BT debería tener libertad
para cumplir con las presiones competitivas eligiendo a quien
aplicar sus reducciones de precios (en la medida en que esto no
sea, en sí mismo, anticompetitivo o de otro modo contrario
a su licencia) pero no debería tener la capacidad para
lograr esto manteniendo los precios altos en los mercados donde
hay menos presiones. Sin embargo, puede haber razones para mitigar
esta restricción si el marco para resolver las prácticas
anticompetitivas es fortalecido y si la competencia se ha desarrollado
lo suficiente en todos los segmentos del mercado de manera tal
que existan pocos mercados, si los hay, donde BT podría
en la práctica, mantener los precios altos.
4.1.3 DETERMINACIÓN DE TARIFAS
MÁXIMAS POR EL MÉTODO DE COSTOS INCREMENTALES DE
LARGO PLAZO (POR CONTRAPOSICIÓN AL MÉTODO DE COSTOS
MEDIOS).
Para elaborar las tarifas "de arranque" del nuevo período
de control, OFTEL ha elegido la metodología de asignación
de costos corrientes, limitados por la identificación de
los costos incrementales de largo plazo.
El concepto incremental se aplica al identificar los mayores costos
que implica el contar con los elementos propios a uno de los componentes
de los servicios (interconexión y transporte) sin contar
con el otro componente (acceso). Aquellos costos que son comunes
a ambos servicios se asignan mediante un proceso de asignación
de sobrecostos ("mark-up"), tal que la proporción
que ocupa el sobrecosto en el costo de cada servicio sea la misma.
Para poder aplicar esta metodología de diseño de
tarifas, debe de contarse con información adecuada. En
efecto, OFTEL ha decidido incorporar a los estados contables propios
a la regulación (distintos de los corporativos e impositivos),
información contable sobre costos basada en el concepto
de asignación de costos corrientes (por contraposición
a los históricos, o valores de libros), que afecta el valor
de la base tarifaria y por tanto al de los costos de capital incurridos
y a recuperar con las tarifas. Esa información será
la utilizada para el cálculo de los costos incrementales
de largo plazo de cada servicio regulado por tarifas máximas,
excepto los de interconexión específica (el modelo
de determinación de costos incrementales sólo abarca
a los servicios de interconexión -acceso- y transporte
para la red nacional).
La metodología de cálculo de tarifas basada en costos
incrementales de largo plazo, ha sido establecida sobre la base
de la confrontación de los resultados de dos modelos de
identificación de costos: Uno "de arriba hacia abajo"
(top down), que utiliza a la contabilidad de la empresa como fuente
básica de información, y el otro "de abajo
hacia arriba" (buttom up), que, a través de la definición
de la tecnología disponible para repetir el total de instalaciones
afectadas a prestar servicios a una proporción determinada
de los usuarios del sistema, en la que se mantiene el "mix"
de usuarios típico y, tomando como dato a la localización
actual de las instalaciones de conmutación de llamadas,
identifica y suma todos los costos a incurrir para prestar el
servicio bajo esas condiciones.
Ambos modelos toman como módulo de incremento a la diferencia
entre el total de servicios (que responde a la proporción
de usuario modelada) y la ausencia total del servicio.
El modelo de "arriba hacia abajo" ("top-down"),
parte de los valores históricos de la base tarifaria y
los costos totales incurridos en operación y mantenimiento.
Identifica diferentes categorías de costos (directos e
indirectos -personal-), y unidades de medida ("cost-drivers")
de cada categoría (p.ej., número de llamadas conmutadas),
así como la relación que hay entre el costo incurrido
en la categoría y el número de unidades de medida
empleados (que no es otra cosa que un costo medio, concepto que,
por conveniencia, asimilaremos a un precio). En el extremo, todas
las categorías podrían estar presentes en la prestación
de un servicio (v.g., el de transporte por la red pública
conmutada nacional).
Por ejemplo, para identificar el costo de autoprovisión
de la red pública conmutada nacional, una vez separados
de cada categoría de costos, los correspondientes a las
demás actividades que no se relacionan con el servicio
prestado por esa red pública, se identifican las unidades
de medida inherentes a cada categoría de costos propia
a la prestación de los servicios de transporte, por una
parte, y de acceso, por la otra. Esos totales de unidades de cada
categoría son luego multiplicados por cada "precio"
y sumados. El resultado es identificado como el costo total de
autoprovisión de cada uno de esos componentes del servicio
de la red (transporte y acceso).
Entre los costos separados del cálculo de los incrementales
de un servicio determinado, están aquellos que no responden
a un estricto criterio de incremental. Son los costos comunes,
incurridos en la prestación de los servicios pero que no
responden estrictamente a la cantidad de unidades de medida incurridas
exclusivamente en ese servicio. Los costos comunes son asignados
en forma proporcional a los costos incrementales incurridos en
la prestación de cada servicio. La suma de ambos conceptos
de cada servicio prestado a clientes o usuarios, (Costos Incrementales
más comunes), es dividida por el total de las unidades
de medida elegida para tarifar, y de esa manera se obtienen los
valores mínimos que se utilizarán en la confección
del valor de las "canastas".
Los valores máximos de cada cargo contendrán además
al total de costos no asignados comunes incurridos en la prestación
de ese servicio (y no sólo la proporción de los
costos comunes que le habría resultado asignada).
4.1.3.1 COSTOS HistoriaOacute;RICOS
VS. COSTOS CORRIENTES.
Los cargos de interconexión para el uso por parte de la
red de BT son actualmente determinados en base a los costos totalmente
asignados utilizando la convención de contabilidad de costos
históricos. Para el próximo período de control
de los cargos OFTEL está a favor de que se basen los cargos
de interconexión sobre costos incrementales a largo plazo,
siempre que se pueda establecer una metodología sólida
que sea aceptable para la industria para calcular los costos incrementales.
Los costos incrementales incluyen sólo los costos provocados
por la provisión de un incremento definido en la producción:
en la metodología propuesta para calcular los costos incrementales
a largo plazo, se definieron los incrementos como el transporte
y el acceso dentro de una red independiente de servicios y circuitos
privados de la Red Telefónica Pública Conmutada
(PSTN).
OFTEL está a favor del uso de aumentos proporcionales iguales
para prorratear los costos comunes de la red de BT entre el transporte
y el acceso respectivamente. Sujetos a la operación del
tope de cargos a lo largo del tiempo, los costos incrementales
del transporte y la parte de los costos comunes prorrateados al
transporte por aumentos equivalentes serían recuperados
por el Sector Red de BT a través de cargos de interconexión
aplicados a todos los operadores que utilizan la red de BT, incluyendo
el Sector Actividades Minoristas de BT. Los costos incrementales
de acceso y la parte de los costos comunes asignados al acceso
por aumentos equivalentes podrían ser recuperados por BT
a través de precios minoristas a los clientes.
Sujeto a los controles impuestos por OFTEL, BT sería la
que decidiría el nivel del cargo (es decir la dimensión
del aumento por sobre el costo incremental promedio) para cualquier
servicio particular de interconexión cubierto por el tope
de red. Los cargos que BT podría determinar estarían
restringidos por la existencia de un tope de red y su acción
a lo largo del tiempo a través de la operación del
factor X, que restringiría el nivel general de los cargos
de interconexión. OFTEL propone restricciones adicionales
a la flexibilidad de determinación de cargos de BT, en
el sentido de que el cargo de cada componente de la red estaría
sujeto a un nivel máximo y a un nivel mínimo (como
pauta). Las disposiciones relacionadas con la conducta anticompetitiva
y la necesidad de publicar los cargos también serían
pertinentes. Se le exigiría al Sector Red de BT que determine
sus cargos para los operadores que se interconectan sobre la misma
base que sus cargos de transferencia para el Sector Actividades
Minoristas de BT.
Para los servicios de interconexión que no sean la terminación
de llamadas, OFTEL se inclina por concederle a BT la flexibilidad,
por ejemplo, de determinar distintos cargos para un servicio de
interconexión dado dependiendo del uso final (el servicio
minorista para el cual se usa ese servicio de interconexión).
La flexibilidad de variar los cargos para los servicios de interconexión
en función del uso final haría posible, por ejemplo
que BT eligiera aumentos reducidos de serie o cero en los servicios
de interconexión adquiridos por operadores para usarlos
en los nuevos servicios minoristas. Es posible que la imposición
de aumentos tenga efectos indeseables sobre servicios nuevos e
innovadores, como por ejemplo desalentar la entrada de nuevos
participantes o retrasar el crecimiento de dichos servicios. Este
enfoque sería una desviación significativa respecto
de los acuerdos actuales en los cuales los cargos de la red son
independientes del uso minorista del servicio de interconexión.
4.1.4 REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN.
Para poder aplicar esta metodología de diseño de
tarifas, debe de contarse con información adecuada. En
efecto, OFTEL ha decido incorporar a los estados contables propios
a la regulación (distintos de los corporativos e impositivos),
información contable sobre costos basada en el concepto
de asignación de costos corrientes (por contraposición
a los históricos, o valores de libros), que afecta el valor
de la base tarifaria y por tanto de los costos de capital a recuperar
con las tarifas. Esa información será la utilizada
para el cálculo de los costos Incrementales de largo plazo
de cada servicio regulado por tarifas máximas, excepto
los de interconexión específica (el modelo de determinación
de costos Incrementales sólo abarca a los servicios de
interconexión - acceso - y transporte para la red nacional).
4.1.5 DETERMINACIÓN DEL FACTOR
DE EFICIENCIA.
Los detalles específicos de los cálculos del factor
X no son del dominio público, y por lo tanto no existe
una literatura que describa en detalle la metodología utilizada
por cada uno de los reguladores en la determinación del
factor de eficiencia. Sin embargo los documentos de consulta editados
por OFTEL dan cuenta de los factores más importantes considerados
a la hora de calcularlo.
A continuación se presenta una breve síntesis de
los mismos:
- CRECIMIENTO DEL MERCADO
El crecimiento del mercado de llamadas es uno de los determinantes
más importantes para proyectar los costos unitarios reales
de una empresa telefónica, debido a la existencia de economías
de escala en las redes de transmisión locales y nacionales.
Este es el caso para muchos de los servicios provistos por las
empresas telefónicas ya que, en el corto plazo, el costo
Incremental de suplir una llamada adicional es despreciable.
Las predicciones de crecimiento de la demanda deberían
tener en cuenta los determinantes usuales para cualquier bien,
y en lo posible surgir de la aplicación de técnicas
estadísticas a la información histórica.
En UK se ha estimado para el período 1997-2001, que un
incremento del 1% en la tasa de crecimiento del mercado produce
un aumento de X de 0.5-0.7, dadas las elasticidades activos -
volumen y costo - volumen utilizadas.
Los factores más importantes que influyen sobre el crecimiento
del mercado de las llamadas locales, nacionales e internacionales,
son: la tasa de crecimiento del PBI per cápita, el precio
real de cada servicio, el precio de servicios sustitutos y complementarios,
el aumento en la sensibilidad de los consumidores ante diferencias
de precios producto de su adaptación al nuevo entorno competitivo,
la intensidad de las campañas de marketing por parte de
las firmas, el surgimiento y abaratamiento de las nuevas formas
de comunicación.
En el caso de las llamadas realizadas a y desde teléfonos
móviles, llamadas por servicios de valor agregado, llamadas
internacionales entrantes y llamadas desde teléfonos públicos,
se aplica lo dicho para las llamadas locales, nacionales e internacionales,
con algunos agregados. Este mercado en particular ha experimentado
un acelerado crecimiento en los últimos años. En
general son servicios que dado su costo actual para el consumidor,
se sitúan en un tramo elástico de la curva de demanda.
Esto quiere decir que, en la medida en que se confirme la tendencia
pronosticada hacia una caída en el precio de estos servicios,
la demanda continuará expandiéndose. En UK, OFTEL
ha calculado el crecimiento anual de la demanda de estos servicios
en un 35% - 45%.
- PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO MINORISTA Y EN EL MERCADO
DE INTERCONEXIÓN
En general, los costos son insensibles ante variaciones en la
participación en ambos mercados. En tanto el aumento en
tal participación implique un aumento en la demanda de
llamadas, el efecto sobre los costos es capturado por la variable
que estima el grado de economías de escala existente.
- EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS
La medida estándar de eficiencia en general es un índice
de los costos unitarios reales. Esta medida tiene la propiedad
que combina cambios en los precios de los factores con reducciones
en las cantidades de factores empleados.
- COSTO TOTAL DE FACTORES UTILIZADOS
Básicamente los ahorros por el lado de los costos de capital
serán significativos si la empresa telefónica sujeta
a regulación tiene exceso de capacidad instalada. En este
caso hay margen para realizar importantes mejoras en la asignación
de los recursos. Pero una vez realizado el ajuste, las posibilidades
de ulteriores ganancias de eficiencia disminuyen. A partir de
este momento es cuando crece la importancia del desarrollo tecnológico
ahorrador de factores de producción.
- GASTO OPERATIVO
En general, el incremento estimado en la eficiencia operativa
futura se basa en un componente de tendencia a largo plazo - que
debe ser estimado - más un segundo componente que refleja
la reducción en el gap de eficiencia operativa entre la
firma bajo regulación y una firma utilizada como benchmark
- por ejemplo, el operador norteamericano más eficiente
-.
El componente de tendencia puede ser estimado directamente en
función de la tendencia histórica del incremento
en la productividad.
- COSTO DEL CAPITAL
El costo del capital de una firma puede ser definido como la tasa
de retorno generada por una inversión con un riesgo asociado
equivalente. Para una firma con acceso al financiamiento por deuda
y por emisión de acciones, el costo del capital debe ser
un promedio ponderado entre ambas fuentes.
Para establecer el costo del capital financiado con emisión
de acciones, el modelo ampliamente más utilizado es el
CAPM. El supuesto básico de este modelo es que los inversores
exigen una tasa esperada de retorno suficiente para compensar
el riesgo asociado al retorno de la misma (medido por la variabilidad
de aquellos retornos). Los inversores son capaces de reducir riesgo
armando un portafolio diversificado. Sin embargo, existe un grado
de riesgo sistemático incluso en los portafolios más
diversificados, ya que el mercado en su conjunto puede subir o
bajar, reflejando el riesgo inherente a la economía como
un todo. Este riesgo es, entonces, no diversificable y es por
lo tanto un componente del costo de financiamiento.
El retorno de una acción en particular puede mostrar distintos
patrones de correlación con el mercado, determinando el
riesgo asociado a ese título. El estimador de este grado
de correlación es conocido como "beta" de la
respectiva acción. Una compañía que tenga
un riesgo asociado, mayor al riesgo del portafolio de mercado,
tendrá un"beta" mayor a uno.
La formula básica del CAPM es:
Re = Rf + Beta [E(Rm) - Rf]
donde :
Re es el costo de financiarse mediante acciones,
Rf es la tasa libre de riesgo,
Beta es el estimador del grado de correlación entre los
retornos de las acciones de la compañía y el del
portafolio de mercado,
E(Rm) es el retorno esperado del portafolio de mercado y
E(Rm) - Rf es la prima de riesgo esperada asociada al portafolio
de mercado.
En síntesis, la estimación del X se basa en general
en el uso de modelos financieros de flujo de caja proyectados
("forward-looking financial modeling") - en función
de los supuestos sobre la evolución futura de los factores
ya analizados -, que permiten al regulador determinar los requerimientos
de fondos de la empresa regulada. El factor X se deriva por medio
de un proceso iterativo. Un valor inicial de X es determinado
con el cual se proyectan los estados contables y flujos de fondo.
Si estos son inaceptables para el regulador se elige un nuevo
valor de X.
Existen aparentemente dos métodos para determinar la aceptabilidad
de los resultados y por ende los valores X. Uno es concentrarse
en el flujo de fondos ignorando los estados contables. El flujo
de caja en un período se define como los ingresos menos
el costo operativo y los gastos de capital, el cual no depende
de convenciones contables (imputaciones entre gastos y capital
o método de depreciación). Diferentes valores de
X son probados en el modelo y se elige aquel que iguala el valor
presente neto (descontado al costo de capital) del flujo de fondos
con el valor de los activos existentes. Esto asegura que la nueva
inversión sea retribuida con el costo de capital.
El segundo método se concentra en la evolución de
"ratios" contables tales como retorno al capital, deuda
sobre activos, cobertura de dividendos, ganancias por acción,
dividendos por acción, ganancias operativas y flujos de
caja netos. Algunos reguladores (v.g. OFWAT el regulador de agua)
enfrentan requerimientos directos de observar estos indicadores.
No existen, sin embargo, normas o principios que el regulador
deba seguir en el análisis de estos valores y existe por
lo tanto una alta discrecionalidad para determinar si valores
particulares son o no aceptables.
Cualquiera sea el método utilizado, a fin de determinar
los flujos futuros, el regulador debe realizar estimaciones de
las posibles ganancias de productividad. Estas estimaciones pueden
basarse en análisis detallado de los costos de la empresa
en el pasado, comparación con otras industrias, comparación
entre empresas de la industria, si ésta se encuentra dividida
horizontalmente, y tendencias económicas globales. Otro
elemento tomado en cuenta por los reguladores es el eventual impacto
que la determinación del X tiene sobre la entrada potencial
de nuevos proveedores del servicio, debiendo balancear el costo
actual de un X menor, con la ganancia esperada de un incremento
en la competencia por entrada de nuevos actores como resultado
de las mayores tarifas.
- CUESTIONES GENERALES REFERENTES A LA REGULACIÓN
DEL TOPE DE PRECIOS
Tope de precios global
En lugar de una combinación de topes de precios minoristas
y de la red separados, los precios de BT podrían estar
regulados por medio de un tope de precios global que incluiría
los precios de los servicios de interconexión, así
como también los de los servicios minoristas. Dentro de
este tope, BT tendría la libertad de fijar los precios
relativos de todoslos servicios sujetos a ciertas restricciones,
incluyendo un límite sobre el nivel general de los cargos.
Quienes proponen el tope de precios global sostienen que el mismo
fomentaría una fijación de precios eficaz y aumentaría
el incentivo de BT de comportarse de manera anticompetitiva.
No obstante, las propiedades de eficiencia del tope de precios
global dependen de la aplicación de las ponderaciones correctas
a los distintos servicios de la canasta, lo cual es una tarea
difícil. Además, un tope de precios global daría
a BT una libertad considerable respecto de los precios relativos
y existe el peligro de que esto sea utilizado de maneras que impidan
el desarrollo de la competencia eficaz, incluso asumiendo que
se impondría el requerimiento estándar de que el
sector Actividades Minoristas de BT deba afrontar los mismos cargos
que otros operadores. BT podría, por ejemplo, incrementar
los cargos de interconexión y reducir los precios minoristas
dentro del tope y esto sometería a los competidores de
BT a una compresión del margen.
Un tope de precios global tendría otras dos características
indeseables. No condiría fácilmente con el enfoque
preferido de OFTEL de eliminar los servicios del tope de precios
en los casos en que la competencia eficaz hace que esto sea posible.
También tendría el efecto de incluir los servicios
competitivos y monopólicos en la misma canasta de control
de precios, lo que por lo general es considerado no conveniente:
las reducciones en los precios de los servicios en competencia
pueden ser compensadas por aumentos en los precios de los servicios
monopólicos.
El índice apropiado para el control de precios
La opinión asumida cuando el tope de precios de BT fue
revisado por última vez fue que el control de precios debería
seguir basándose en el RPI (índice de precios minoristas)
en lugar de en un índice alternativo. No obstante, se han
indicado dos desventajas: el RPI no refleja con exactitud los
costos de BT y el uso del RPI implica efectos de retroalimentación
por el hecho de que los precios de BT forman parte del RPI.
Nuevos servicios
En algunos casos en que BT introduce servicios innovadores, es
probable que BT no afronte una competencia eficaz. Así,
puede estar en condiciones, por lo menos a corto plazo, de explotar
al cliente. Por otra parte, tales ganancias actúan como
una recompensa por la introducción de nuevos servicios
que benefician al cliente y como una señal para que los
competidores ingresen al mercado. En tales casos, el control de
precios puede impedir la entrada al mercado y desalentar la innovación,
en perjuicio del cliente a más largo plazo. Por esta razón,
OFTEL considera que los nuevos servicios no deberían ser
incluidos en el tope de precios. Otros mecanismos serán
utilizados para manejar los subsidios cruzados injustos u otras
conductas anticompetitivas que puedan identificarse en relación
con tales servicios.
Participación en las ganancias
Recientemente se han presentado una cantidad de propuestas para
la "participación en las ganancias" explícita como
alternativa a la regulación RPI-X pura. La participación
en las ganancias puede adoptar diferentes formas. Sus características
comunes son que tienen el objetivo de dar a los clientes una participación
mayor y/o más temprana en cualquier ganancia por aumento
de la eficiencia no anticipada que la que da la regulación
RPI-X. Hasta cierto punto, la participación en las ganancias
es intermedia entre la regulación RPI-X y el control de
ganancias.
Pero la participación en las ganancias tiene desventajas.
En particular, introduce la necesidad, por lo menos bajo ciertos
planes, de fijar el umbral de ganancias por sobre el cual se comparten
las ganancias y de determinar la proporción de ganancias
que deberá devolverse a los clientes. También existiría
la necesidad de controlar el nivel de ganancias en base al umbral.
Esto hará que la regulación sea más detallada,
compleja e incierta. Es probable que algunos mecanismos propuestos
de participación en las ganancias restrinjan los métodos
de incrementar la financiación disponible para BT y esto,
perversamente, podría incrementar su costo de capital.
También sería necesario determinar los medios de
compartir ganancias entre grupos de clientes y esto podría
ser polémico.
OFTEL opina que los beneficios claros y demostrables del tope
de precios desde 1984 indican su valor como dispositivo de control
y de incentivo. Sobre esta base, OFTEL está convencido
de que las ganancias a largo plazo obtenidas de una mayor eficiencia
productiva bajo el sistema de tope de precios excederán
la pérdida a corto plazo, dentro del período de
tope de precios, de la eficiencia en la distribución de
los recursos. En particular, es probable que el determinar umbrales
para las ganancias aliente el "juego" por parte de la compañía
regulada a fin de evitar una distribución de las ganancias
a los accionistas. Esto podría provocar algunos marcados
efectos de desincentivo cuando las ganancias llegan al umbral.
Además, los aumentos de certidumbre regulatoria también
pueden ser pequeños o incluso negativos. No han habido
casos de reguladores que hayan intervenido entre revisiones para
reforzar el tope de precios de BT, mientras que la posibilidad
de intervención no sería completamente eliminada
incluso bajo la participación en las ganancias (en especial
sí el período de control fuera extendido). Además,
el nivel de ganancias a ser compartidas y el mecanismo para compartirlas
introducirían cierta incertidumbre respecto de los niveles
de precio de BT y afectarían la estructura de precios del
mercado total.
OFTEL no cree que el actual sistema de regulación, que
incluye un grado significativo de participación implícita
en las ganancias, debería ser modificado para introducir
un elemento de participación explícita en las ganancias.
El impacto de los factores exógenos incluyendo los índices
de crecimiento
Mientras que OFTEL no está convencido del mérito
de la participación en las ganancias como un elemento integral
del tope de precios, sigue preocupado por la posible necesidad
de responder al impacto específico de los factores exógenos.
Por definición, estos escapan al control de BT pero de
todos modos pueden tener un efecto considerable sobre las ganancias
de BT. Así, es discutible el hecho de que las mayores ganancias
resultantes de cambios exógenos deban ser redistribuidas
a los clientes ya que no reflejan ninguna eficiencia mejorada
por parte de BT y esto no reduciría el incentivo sobre
BT de bajar los costos que podría controlar. De los factores
exógenos que podrían potencialmente afectar la rentabilidad,
el crecimiento no anticipado en el producto bruto interno (PBI)
tiene un significado particular para el desempeño en la
industria de las telecomunicaciones.
No obstante, OFTEL no está a favor de tomar en cuenta el
crecimiento no anticipado en el PBI u otros factores exógenos
en el tope de precios.
Duración
La duración de una regulación de tope de precio
es evidentemente una cuestión importante. Si se determinase
un tope de precio por un período indefinido y nunca se
lo reviera - una situación poco probable dado su rol de
protección al consumidor - se acumularían ganancias
excesivas o la empresa quebraría. Por otra parte, un período
demasiado corto destruiría las propiedades incentivadoras
importantes.
La duración del período de tope de precios tiene
importantes implicancias tanto para los efectos distributivos
del control de precios como para las propiedades incentivadoras
subyacentes. El período del tope de precios tiene que equilibrar
dos presiones opuestas. Por una parte, cuanto mayor sea el período
entre revisiones, mayor será el tiempo que BT pueda beneficiarse
de aumentos de la eficiencia y así mayor será el
incentivo por reducir los costos. Un intervalo muy corto entre
revisiones haría que el control de precios fuese muy similar
al control de ganancias, con propiedades incentivadoras pobres.
El tope de precios inicial de BT fue fijado por cinco años,
pero los períodos subsiguientes de topes de precios fueron
reducidos a cuatro años. La experiencia sugiere que, con
un tope de cuatro años, el trabajo de volver a fijar X
reaparece muy rápidamente y cuando se empieza a trabajar
sobre el nuevo tope sólo puede haber datos de 2 años
sobre el rendimiento bajo el tope existente. Por esta razón,
y debido a sus mayores incentivos de eficiencia, OFTEL considera
que podría retornarse a un tope que dure cinco años.
La mecánica del control de precios
Es necesario considerar la mecánica precisa de cómo
operarían los elementos individuales de la red y las canastas
de topes de precios minoristas. En particular, es necesario considerar
la manera en la cual los servicios que forman parte de la canasta
de tope de precios serían ponderados en el cálculo
general del cambio de precio. En el pasado, las ponderaciones
de la canasta para los controles de precio de BT se fijaron en
el mismo nivel que las proporciones de los ingresos de la canasta
provenientes de los servicios pertinentes en el año anterior
al año en el cual se efectúa el cambio de precio.
Ajuste único
El enfoque sería fijar el nuevo control de manera que la
tasa de retorno esperada alcance un nivel aceptable a fines del
período de control de precios. Esto se aproxima más
que los otros dos métodos a la operación de un mercado
competitivo en el cual las ganancias excesivas son erosionadas
gradualmente a medida que los rivales mejoran su propia eficacia.
También evita discontinuidades en los precios a través
del tiempo y conduce a un entorno más estable y predecible
en el cual tanto los proveedores como los clientes en el mercado
de las telecomunicaciones pueden hacer inversiones y tomar otras
decisiones. Esto es particularmente importante para las telecomunicaciones
ya que ahora hay muchos protagonistas además de BT. Este
enfoque también tiene mayores incentivos para la eficiencia
ya que permite que la empresa conserve los beneficios de las reducciones
de costos por más tiempo. La diferencia fundamental entre
el control de precios y el control de la tasa de retorno, en términos
de sus propiedades incentivadoras, surge del atraso regulatorio
más extenso en el primero. Esto significa que las reducciones
de costos recién fomentan las reducciones de precios después
de un período durante el cual la empresa recibe el beneficio
de una mayor eficiencia. Los ajustes únicos a los precios
reducirían el atraso regulatorio eficaz y, por lo tanto,
los incentivos por reducir los costos.
Inversión
Otra consideración fundamental al determinar un control
de precios es el nivel de inversión implícito en
los pronósticos financieros subyacentes al tope de precios.
Sin dudas, se requiere cierto método para asegurar que
la compañía realmente cumple con esta parte del
trato. No obstante, si la minimización de costos y la eficiencia
son las metas del tope de precios, no es necesariamente apropiado
requerir que se emprendan las sumas pronosticadas de inversión.
La inversión es un insumo más que un producto terminado
y la regulación que fomenta la eficiencia no debería
centrarse en los insumos. Lo que se requiere es asegurar que se
entregan los productos terminados que estaban implícitos
en el cálculo. Para este fin, será necesario estimar
cuáles serán los beneficios mensurables del programa
de inversión, en términos de la calidad de servicio
y otros beneficios para los consumidores.
Se requiere cierto método para asegurar que la compañía
realmente cumpla con la inversión, será necesario
estimar cuáles serán los beneficios mensurables
del programa de inversión, en términos de la calidad
de servicio y otros beneficios para los consumidores
4.1.5.1 PROPÓSITO DEL FACTOR
DE EFICIENCIA EN EL CASO BRITÁNICO.
La Ley de Telecomunicaciones establece el organismo al que le
compete la regulación en el sector: la OFTEL, dependiente
de la Secretaría del Departamento de Industria y Comercio.
La ley también determina cuáles son sus funciones.
Entre ellas vale la pena destacar las siguientes:
- Asegurar que los licenciatarios cumplan con lo estipulado
en sus licencias.
- Informar a la Secretaría sobre el otorgamiento de nuevas
licencias.
- Administrar el plan de numeración.
- Establecer los estándares técnicos de equipamiento.
- Atender los reclamos referidos a la prestación de servicios
y provisión de equipos de telecomunicaciones.
- Mantener y promover la competencia efectiva.
- Asegurar la eficiencia en la prestación de los servicios.
OFTEL posee la facultad de proponer a cualquier prestador la modificación
de los términos y condiciones de su licencia. Las alteraciones
pueden ser hechas si cuentan con la anuencia del prestador en
cuestión. Si éste se niega, OFTEL puede recurrir
a la Monopolies and Mergers Commission a fin de que se determine
si los cambios son en favor del interés público.
Si la citada comisión considera que así es el caso,
el prestador se halla entonces obligado a aceptar las modificaciones
sugeridas.
El objetivo general de OFTEL es "obtener el mejor trato posible
para el consumidor en términos de calidad, elección
y servicio por lo que paga". Este objetivo es procurado,
principalmente, a través de la promoción de la competencia
justa, eficaz y sostenible en la provisión de servicios
a los clientes y en la provisión de infraestructura de
red.
OFTEL reconoce que la competencia es mejor, como mecanismo de
incentivo para la restricción de precios, que el control
de precios. La rivalidad promueve una búsqueda de aumentos
en la eficiencia previamente no identificadas, asegura que sean
trasladadas a los clientes y estimula la innovación y la
elección en el proceso de búsqueda de la ventaja
competitiva. Sin embargo, en los mercados en los que se considera
que la competencia no está lo suficientemente desarrollada
como para generar incentivos para la provisión, innovación
y fijación de precios relacionados con los costos eficientes,
es necesaria la regulación para proteger al cliente de
niveles monopólicos de precios. El objetivo del control
de precios es, por lo tanto, impedir que se cobren precios excesivos
a los clientes en mercados donde un proveedor monopólico
o dominante no afronta ninguna restricción sobre su libertad
de fijación de precios de parte de los competidores.
Lo ideal es que cualquier acuerdo sobre control de precios imite
los efectos de la competencia, al estimular nuevos servicios y
una mayor eficiencia y al mismo tiempo proteger al cliente al
limitar los aumentos de precios y asegurar una distribución
apropiada de los aumentos en la eficiencia. Además, la
forma de control debería permitir a la empresa la suficiente
libertad para fijar los precios como para permitir que satisfaga
las necesidades de los clientes eficazmente y tome decisiones
sobre compras que reflejen, en la medida de lo posible, una asignación
eficiente de recursos. Bajo la forma de tope de precio de control
de precios la empresa regulada tratará, al procurar maximizar
su rentabilidad, tomar en cuenta la buena disposición del
cliente a pagar por los distintos servicios. Una situación
en la cual las empresas pueden satisfacer las distintas demandas
de los clientes en general reflejará mejor un mercado competitivo.
En el momento en que fue introducido en las telecomunicaciones
en 1984, la forma de tope de precio según la cual se establece
un período de control de precios, era aún una novedad.
Hasta ese momento, tanto en el Reino Unido como en otros lados
la forma más convencional de control de precios era a través
del control de la tasa de ganancias y adoptaba la forma de una
tasa de retorno máxima sobre el capital empleado especificado
para los servicios pertinentes (una forma de regulación
de costo plus). Bajo ese acuerdo se requiere que la empresa no
gane más que la tasa de retorno especificada en cada año,
fijándose la tasa de retorno luego de evaluarse los niveles
apropiados de costos.
La principal atracción de la forma de regulación
de tope de precios es que no sólo provee controles sobre
el nivel de precios que se le cobran a los consumidores, sino
que también provee claros incentivos a la empresa para
que minimice sus costos. Si la empresa puede mejorar su eficiencia
al reducir su base de costos más allá de lo esperado
bajo RPI-X entonces la empresa puede retener las utilidades incrementadas,
al menos por el período hasta que se revise el tope.
Otra atracción del enfoque de tope de precio es que evita
la regulación excesivamente entrometida y burocrática.
Los controles de precio no son fijados todos los años de
acuerdo a la tasa de retorno obtenida en el año, sino para
un período de años y no son revisados hasta el final
del período. Esto evita la carga de la regulación
y la inevitable incertidumbre asociada con el proceso de revisión
anual.
La distinción entre la regulación de la tasa de
retorno y la regulación del tope de precio no debería,
sin embargo, exagerarse. Al fijar el tope de precios se debe efectuar
una evaluación de los aumentos esperados en la eficiencia
de la empresa conjuntamente con las evaluaciones de sus necesidades
de inversión y su probable rentabilidad. Por un lado, el
objetivo es minimizar las oportunidades para las utilidades muy
elevadas y asegurar que las mejoras en la eficiencia esperadas
se trasladen al cliente. Por otra parte, en última instancia
sería contrario a los intereses de los clientes fijar controles
tan estrictos que la empresa no pudiera atraer al capital para
financiar su programa de inversión.
Por lo tanto, al decidir sobre el tope de precios se ha formado
la opinión respecto de la tasa de retorno apropiada que
debe ser ganada por la empresa. La tasa de retorno no es, sin
embargo, la restricción explícita, de modo que la
regulación del tope de precio evita las deficiencias descriptas
anteriormente respecto la regulación directa de la tasa
de retorno. No obstante la tasa de retorno es crítica en
la determinación de un tope de precios. Pero en lugar de
que se vuelva a fijar este control cada año para tomar
en cuenta el desempeño real, bajo el tope de precios se
toma en cuenta el desempeño de la empresa y la rentabilidad
al final de cada período de control de precios.
5. UNA PROPUESTA PARA
LA ARGENTINA EN EL PERÍODO POSTERIOR AL DE TRANSICIÓN.
Para el período posterior a la transición, dispuesta
por el Decreto Nº 264/98, debería implementarse en
la Argentina, una propuesta consistente en utilizar como base
el modelo británico, adaptado a la legislación vigente
y a una metodología sencilla que evite un cambio demasiado
complejo, por lo rápido, en los mecanismos de regulación.
La experiencia Británica muestra que
la utilización del mecanismo del "price cap"
representa un método eficiente de regulación de
tarifas debido a que permitió reducir significativamente
los subsidios implícitos en las tarifas y un alineamiento
de la estructura tarifaria a los costos de prestación del
servicio, conjuntamente con la mejora en la calidad en la prestación
del servicio. En ello fue fundamental la adecuada selección
de las canastas y definición del factor X, dejando flexibilidad
al operador para la aplicación del factor X dentro de cada
canasta. Si bien, a los efectos de evitar conductas abusivas
se deben definir cláusulas de salvaguarda del tipo de RPI+0
o similares para algunas canastas o componentes de las mismas.
Este mecanismo de regulación tarifaria no incluye dentro
del "price cap" los servicios en competencia.
5.1 ALCANCE DE LA
REGULACIÓN.
El método de cálculo de las tarifas máximas
no agota el problema de su regulación; debe establecerse
cuales servicios van a ser regulados, y cuales conceptos serán
alcanzados por el "price cap" sujeto al ajuste periódico
impuesto por el factor X.
El acceso al abonado aparece como un servicio básico susceptible
de regulación, teniendo en cuenta su característica
cuasi monopólica, en función
de los altos niveles de inversión de asignación
especifica (costos hundidos) y del consiguiente costo económico-social
por la ineficiente aplicación de recursos en la duplicación
de redes. Sin embargo, el desarrollo de nuevas modalidades de
acceso, como la utilización de la tecnología inalámbrica
aparece como una alternativa viable que induce a una apertura
en dicho segmento del mercado. En la medida en que esta apertura
evolucione favorablemente, se irá redefiniendo el alcance
de la regulación. La conmutación y el transporte
en áreas locales aparecen como servicios plausibles de
ser regulados y prestados bajo condiciones de acceso abierto con
tarifas máximas aplicadas por unidad de utilización.
Con respecto al transporte de señales de voz, tanto interurbano
como internacional, a partir de la apertura de los servicios a
la competencia son susceptibles de una continua autorregulación
impuesta por la competencia, provocando un acercamiento de las
tarifas a los costos de prestación del servicio.
5.1.1 DETERMINACIÓN DE LAS
TARIFAS MÁXIMAS POR EL MÉTODO DE COSTO INCREMENTAL
DE LARGO PLAZO.
La determinación de los costos incrementales se puede realizar
sobre la base de dos modelos: "top down" y "bottom-up",
que intentan ambos aislar los costos que son estrictamente necesarios
para prestar los servicios.
Ambos modelos son reproducibles para el caso argentino, sin embargo
debe considerarse que, el "bottom-up" no resulta estrictamente
asimilable al "top-down" aunque las diferencias pueden
eliminarse a lo largo del tiempo, tal cual se indica posteriormente,
empleando un factor X que adapte paulatinamente las tarifas a
los costos incrementales surgidos de un modelo teórico
de tipo "botton -up", partiendo de su actual nivel,
que recupera los costos históricos. Puede también
adoptarse sólo al "top-down" y adaptar las tarifas
a los costos de ese modelo. La ventaja en este caso es que ese
modelo parte de información contable, disponible y auditable,
y la discusión se reduce a la inclusión o no de
una determinada categoría de costos u operación
dentro de los reducibles a tarifas máximas. La inclusión
del flujo de inversiones corrientes se encargará de adaptar
los costos históricos a los valores corrientes de los activos,
en tanto los activos nuevos serán los que la tecnología
permite incorporar, priorizando la reducción de costos.
Cuando se trabaja en sectores como las telecomunicaciones, la
expansión ocasionada por la tecnología llega a determinar
que la trayectoria de largo plazo muestre desniveles en el costo
marginal y gráficamente se representa a través de
una función de costo total de largo plazo cuya curva tendrá
tramos discontinuos. Para salvar este inconveniente y elaborar
políticas tarifarias destinadas a ser aplicadas en dicho
sector, se utiliza como reemplazante del costo marginal de largo
plazo, el Costo Incremental de Desarrollo o costo incremental
de largo plazo aplicado para estructurar sistemas tarifarios destinados
a la regulación.
El fundamento de dicho sistema de costos radica en la idea de
igualar los ingresos generados por un aumento diferencial en la
demanda abastecida con los costos de operación y de expansión
de capacidad necesaria para abastecer ese aumento de producción.
Es decir, bajo el supuesto de que la empresa enfrenta una situación
de indiferencia entre efectuar las ampliaciones necesarias de
capacidad productiva para adelantarse al crecimiento de la demanda
y sus consecuentes aumentos de ingresos, costos e inversión
o posterga las inversiones y asume el costo de oportunidad que
le significará las ventas no realizadas.
En primer lugar, las tarifas que se calculan en base al costo
incremental de largo plazo no permiten financiar todos los costos
de la empresa a largo plazo, de ahí que se requieran aplicar
ajustes para alcanzar el autofinanciamiento, y en segundo lugar,
los costos de cada servicio presentan dificultades para ser aislados
del resto de los costos del servicio telefónico porque
la mayoría son costos conjuntos, o sea, que con el mismo
costo se pueden producir una serie de servicios incluidos aquellos
que no son regulados. Por ese motivo, el tratamiento que debería
darse a las tarifas necesariamente deben considerar el análisis
de todos sus costos y servicios de la empresa.
5.1.2 DEFINICIÓN DE LAS "CANASTAS"
DE PRECIOS REGULADOS.
Se deben identificar los costos de prestación de cada servicio,
asignándolos a cada concepto que integra el servicio y
reduciendo su expresión a una tarifa.
En función del grado de competitividad que enfrentan los
servicios, se definirán las distintas canastas y a su vez,
el factor X que afecta a cada una. Por tanto, los servicios pueden
sujetarse a un factor de ajuste igual a (IPC - X), (IPC - 0) o
ningún factor de ajuste.
Una razonable aproximación a los costos que integran cada
servicio surge del Manual de Costos elaborado por esta Secretaría,
que ha sido consensuado con los distintos prestadores del
Sector, y que debe tomarse como modelo inicial de estimación
de costos.
Los servicios cuyo costo se origina en el pago por parte de la
empresa de los servicios de comunicaciones de terceros, conviene
tarifarlos con cargos variables.
Se podría indicar tentativamente el siguiente conjunto
de canastas:
Servicio Básico Telefónico: Está conformada
por el Abono, el tráfico local y el tráfico Interurbano,
no sujeto a competencia efectiva de acuerdo a lo definido por
el Decreto Nº 264/98, y podrá conformar una o más
canastas y/o subcanastas. A medida que se verifique el estado
de competencia en cada uno de éstos servicios, se irán
eliminando de la conformación de la canasta.
Servicios Suplementarios: Incluye los servicios prestados en carácter
de exclusividad y que resultan adicionales o subsidiarios del
STB. En la medida en que estos servicios cuenten con competencia
serán eliminados a efectos del cálculo de las reducciones
de precios.
Está conformada por los ingresos provenientes de comunicaciones
telefónicas internacionales, a medida que se verifique
el estado de competencia efectiva del servicio, sus tarifas se
fijarán libremente
del factor X, se realice anualmente.
Teniendo en cuenta las distintas necesidades
de información y la unificación paulatina de criterios
en su aplicación, se prevé un período inicial
de fijación del factor de eficiencia X de cinco años,
para luego disminuir progresivamente a un período no inferior
a tres años que permita su aplicación operativa.
Si bien se realiza una enumeración
de posibles canastas de servicios, ésta es sólo
una enumeración no completa y la definición de las
canastas dependerá del grado de competencia efectiva de
los servicios y de su posibilidad de separación contable,
para facilitar su posterior control.
Los servicios de Interconexión, transitarán
hacia un entorno competitivo, de manera diferente al de otros
servicios. Hasta tanto sean aplicables las condiciones previstas
en el reglamento respectivo, el Decreto Nº 266/98 fijó
precios referenciales de interconexión para cargos de acceso
y tránsito local, para coubicación, puertos de acceso
y cargos por acceso y maduración de red para tráfico
internacional.
Los servicios que conforman el conjunto de
prestaciones de interconexión, deben ser de libre negociación
entre las partes, tal cual se caracterizan en el Reglamento de
Interconexión, y la autoridad de aplicación intervendrá
cuando no se logren acuerdos.
De existir servicios deficitarios los mismos
podrían adoptar una fórmula de RPI+X o RPI en donde
X sea igual a 0. La aplicación del descuento de la tasa
prevista en el factor X se realizará anualmente en oportunidad
del ajuste de los ingresos, por el índice corrector seleccionado.
5.1.3 CONTROL DE COMPETENCIA Y LIBRE
ACCESO: LÍMITE A LOS SUBSIDIOS CRUZADOS.
A fin de permitir un desarrollo eficiente de la competencia, los
distintos conceptos que integran cada canasta deben presentar
cláusulas de salvaguarda mínimas que eviten la
competencia predatoria por parte del operador dominante a través
de subsidios cruzados implícitos entre servicios. El tope
o precio máximo de prestación de aquellos servicios
de menor competencia podría estar dado por el costo de
autoprovisión del servicio. (Stand alone cost)
5.1.4 DEFINICIÓN DEL FACTOR
DE EFICIENCIA EN ATENCIÓN AL GRADO DE COMPETITVIDAD.
Las tarifas de los servicios públicos deben cumplir con
una serie de requerimientos tales como:
- Cubrir los costos económicos de suministro
- Incentivar el uso eficiente de los activos
- Indicar a los usuarios el costo de proveer el servicio (costo
Incremental de largo plazo)
- Atraer suficiente capital a la industria (para cubrir las
necesidades de expansión)
Estas funciones normalmente son adecuadamente
alcanzadas en los mercados competitivos por los precios de equilibrio.
En sectores de infraestructura, sin embargo, los precios basados
en costos marginales no siempre cumplen adecuadamente estas funciones.
Esto se debe a la existencia de funciones de producción
subaditivas en costos, y aún de condiciones más
restrictivas, como las economías de alcance y las de escala.
Estos fenómenos son visualizados a través de la
presencia de inversiones indivisibles y de larga vida útil
y la existencia de activos tales como las redes, que presentan
características de fuertes economías de alcance.
De allí la necesidad de definir las canastas de servicios
e índices de evolución de cargos correspondientes,
en atención al grado de competitividad que enfrentan esos
servicios.
De esa manera, a los servicios competitivos se los excluirá
de las canastas de control y a los que no están sujetos
a competencia efectiva se los regulará mediante una tarifa
máxima ajustada por incrementos esperados de eficiencia.
Para las canastas complejas (más de un servicio) deben
imponerse límites internos a la evolución de los
cargos que la componen, con una banda de evolución que
establezca pisos (no necesarios para los servicios sin competencia
efectiva) que eviten los subsidios cruzados y techos cuya evolución
pueda superar a la de la canasta global, pero que mantengan el
valor de los servicios por debajo de su costo de autoprovisión
y por encima de su costo incremental.
5.2 COMPARACIÓN
DE LA PROPUESTA CON EL CASO BRITÁNICO.
Debe contemplarse que la desregulación
del sector es un proceso dinámico y paulatino, y que no
siempre es factible extrapolar directamente las recomendaciones
de política que se puedan extraer de la experiencia británica.
Por ello, la utilización del
mecanismo de costos incrementales de largo plazo es un objetivo
a alcanzar, pero su implementación no debe imponer una
carga innecesaria de riesgo regulatorio sobre el servicio
regulado.
Es importante tener en cuenta con referencia
al debate internacional sobre la valorización del costo
de la inversión que en el caso particular de redes desarrolladas
en la Argentina, en los últimos años se ha reemplazado
prácticamente la totalidad de los activos. Por ello es
razonable prever que no existirían diferencias sustanciales
en la valuación entre el método de valorización
a costos corrientes o históricos.
5.3 REQUERIMIENTOS
DE INFORMACIÓN.
En la presente sección se detalla cual es, en principio,
la información necesaria para él calculo de las
tarifas y del factor de eficiencia correspondiente. La autoridad
regulatoria debe, para poder construir el modelo de flujo de caja,
tener en claro los conceptos que se enumeran a continuación.
- La tasa de retorno que se le permitirá obtener a la
empresa objeto de la regulación, sobre los servicios incluidos
en la canasta regulada. Será igual al costo del capital
utilizado para descontar los flujos de caja; es un dato exógeno
al modelo, y puede obtenerse de estimaciones realizadas, por ejemplo,
por un modelo CAPM modificado, como el ya mencionado. El costo
de capital o tasa de retorno, es el correspondiente al negocio
económico, y no al de uno de sus participantes (los dueños
del capital de riesgo -"equity"-, los bancos, cuyo retorno
es el interés que cobran por su inversión, y el
estado, cuyo retorno global es el pago correspondiente del impuesto
a las ganancias).
- El valor económico relevante de la empresa regulada
al comienzo y al final del período.
- Los supuestos claves que se necesitan hacer, con el propósito
de predecir el desempeño de la empresa regulada, durante
el período correspondiente. Esto es: la estimación
de las tendencias futuras en cuanto a: crecimiento de mercado,
participación en el mismo, incrementos en la eficiencia
en la provisión de los servicios sujetos a regulación,
elasticidad precio de los servicios, evolución de la tasa
de crecimiento del número de clientes en función
de la cobertura gradual, entre otros.
El desempeño futuro de la empresa regulada puede estimarse
utilizando un modelo financiero (flujo de caja). El modelo proyecta
costos futuros de la misma, ingresos y capital empleado para cada
uno de los servicios incluidos en la canasta bajo regulación,
y en base a la información obtenida se diseña una
estructura tarifaria inicial y un factor de eficiencia aplicable
sobre cada servicio incluido en la canasta controlada, de forma
tal de igualar el valor presente del flujo de caja, al valor económico
del negocio que genera ese flujo.
Cuando los períodos tarifarios son breves, pueden obviarse
supuestos adicionales sobre los costos unitarios, y utilizar los
observados; de todas maneras, si esta variable cambia en virtud
del avance tecnológico, con cada revisión puede
ajustarse su valor a los observados, y proyectar el nuevo flujo
con niveles constantes de costos unitarios, ajustados a esos nuevos
valores observados.
En el sector de las telecomunicaciones la mayor parte de los activos
son comunes a más de un servicio y por tanto requieren
ser atribuidos a cada uno de ellos a través de la utilización
de inductores de costeo. Cuando la identificación de inductores
apropiados resulte dificultosa se deberán establecer procedimientos
alternativos.
Deberán establecerse precios de transferencia internos
por el uso que se realice de cada uno de los elementos de la red.
Dicho precio deberá fijarse teniendo en cuenta el "valor
de mercado", y de no ser observable debe respetarse el principio
de "Stand Alone Cost" para su valuación de máxima:
el costo asignado a una prestación no puede ser superior
a lo que costaría al sector que recibe el servicio, prestárselo
a sí mismo. Por otra parte el mínimo costo no debe
ser inferior al costo incremental de largo plazo o para ese servicio,
en base a una función de producción conjunta. El
sistema de contabilidad de la empresa, debe contemplar estas condiciones
para permitir una adecuada asignación de los ingresos
Para cada uno de los servicios específicos incluidos en
la canasta controlada, el flujo de caja se compone de los ingresos
del período y los respectivos costos.
En la estimación de los ingresos (Y) debe tenerse en cuenta
el crecimiento potencial de la demanda, que puede separarse en:
- crecimiento total del mercado,
- Incremento de la participación en el mercado de la
firma regulada.
En la estimación de los costos operativos y de mantenimiento
(CO&M) debe tenerse en cuenta:
- la relación entre el costo medio y el volumen de producto
del período, es decir la existencia de economías
de escala o de red (de alcance),
- la evolución del volumen de producto por cada unidad
de insumo, es decir las ganancias de eficiencia,
- la evolución futura en los precios de los insumos,
- La asignación de activos fijos (incluida la inversión
realizada en el período) en los servicios controlados.
- Hemos mencionado que, para períodos cortos de análisis,
estas condiciones pueden ser obviadas, y mantener constantes los
niveles de costos unitarios, para cada período de análisis
(5 años, por ejemplo).
Por último, de ser la necesaria contabilidad
dedicada a la materia regulatoria
conviene que la contabilidad societaria sea mantenida utilizando
el concepto de "centros de costos", método que
permite identificar con facilidad los resultados de las imputaciones
de costos a las distintas actividades de la empresa y en particular,
el origen de los montos expresados en la contabilidad societaria
como incorporaciones a los activos (inversiones no financieras).
El manual de asignación de ingresos y costos aprobado por
la Secretaría de Comunicaciones en la Resolución
SC-26874/96 y sus modificatorios ha clasificado a los costos de
la siguiente manera:
- Costos Directos: son aquellos que tienen una relación
inequívoca con la existencia de un producto o servicio
y no requieren asignación pues aparecen directamente en
las cuentas contables de las LSB.
- Costos Directamente Atribuibles a los Procesos Operativos:
(Procesos Operativos es el conjunto de tareas con un objetivo
común) son aquellos costos que pueden asignarse directamente
a alguno de los procesos definidos.
- Costos Indirectamente Atribuibles a los Procesos Operativos:
son aquellos costos que se asignan a los procesos utilizando bases
no arbitrarias.
- Costos No Atribuibles a los Procesos Operativos: son los costos
que no pueden ser identificados directa o indirectamente con un
producto o servicio ni con procesos operativos.
Los procesos operativos tienen su origen en la demanda de recursos
requerida por los diferentes Productos y Servicios de las Compañías.
Por lo tanto el paso siguiente consiste en determinar sobre bases
causativas razonables el consumo que aquellos hacen de los procesos
involucrados en la actividad de las LSB.
Para el caso de los ingresos, los mismos surgen de manera desagregada
de la contabilidad. Esto permite obtener un alto porcentaje de
los ingresos directamente identificables con los productos o servicios.
Los ingresos no identificables de la contabilidad se asignan en
función de bases razonables.
Los ingresos se pueden clasificar por tipo de servicio de la siguiente
manera:
1. Servicios a Abonados
1.1. Telefonía Básica
1.2. Telefonía pública
1.3. Líneas Directas
1.4. Cuota o Derecho de Conexión
2. Telefonía Internacional
3. Telefonía Móvil
4. Prestadores de Servicios en Competencia
5. Operador Independiente
6. Otros Ingresos
La sumatoria de los ingresos de estos servicios coincide con el
total de ventas del balance de publicación auditado. Este
total surge del mayor en pesos y contiene el valor devengado en
el período analizado neto de refacturaciones, reclamos
y de ingresos brutos.
Los procesos que deben llevarse a cabo para la obtención
de los productos son los siguientes
- Operación, Logística y Mantenimiento (OL&M)
Red de Abonados: Abarca todas las actividades y recursos que hacen
al funcionamiento y al desarrollo de la Red de Abonados, incluyendo
tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad,
operación, mantenimiento preventivo y correctivo de la
red, mantenimiento de clientes y calidad del servicio. La Red
de Abonados se extiende desde el domicilio del cliente hasta el
repartidor general de la central sin incluir el acceso a las funciones
de conmutación de la central.
- (OL&M) Central Local: Abarca todas las actividades y recursos
que hacen al funcionamiento y al desarrollo de la Red de Conmutación
local, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles
de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo,
mantenimiento correctivo y calidad del servicio. La Central Local
es aquella que permite interconectar pares de enlaces de comunicaciones
mediante la interacción de dos elementos: los conmutadores
y los elementos de control. Incluye hardware y software para brindar
servicios especiales.
- (OL&M) Central de Tránsito: Abarca todas las actividades
y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de las
Centrales de Tránsito, incluyendo tareas de planeamiento,
control, compras, controles de calidad, operación de centrales,
mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del
servicio. La Central de Tránsito es el equipamiento que
proporciona rutas directas entre centrales de igual o diferente
nivel jerárquico.
- (OL&M) Central Interurbana: Abarca todas las actividades
y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de las
Centrales Interurbanas, incluyendo tareas de planeamiento, control,
compras, controles de calidad, operación de centrales,
mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del
servicio. La Central Interurbana es el equipamiento que proporciona
rutas directas para llamadas interurbanas entre centrales de igual
o diferente nivel jerárquico.
- (OL&M) Troncales Urbanas: Abarca todas las actividades
y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de la Red
de Transmisión Urbana, incluyendo tareas de planeamiento,
control, compras, controles de calidad, operación de centrales,
mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del
servicio. La Troncales Urbanas son aquellas que enlazan Centrales
Locales entre sí o con Centrales de Tránsito.
- (OL&M) Troncales Interurbanas - F.O. y Cables: Abarca
todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y
al desarrollo de la Red de Transmisión Interurbana, incluyendo
tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad,
operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento
correctivo y calidad del servicio. La Fibra Optica y los Cables
Troncales Interurbanos son aquellos que enlazan Centrales Interurbanas
entre sí o con Centrales de Tránsito.
- (OL&M) Troncales Interurbanas - Radio y Equipos: Abarca
todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y
al desarrollo de los Sistemas de Radio y Equipos de Transmisión
Interurbana, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras,
controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento
preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. Los
Sistemas de Radio Interurbanos son aquellos que enlazan Centrales
Interurbanas entre sí o con Centrales de Tránsito,
mientras que los equipos son los componentes de la Red Interurbana
que asisten a la transmisión.
- (OL&M) Redes Especiales: Abarca todas las actividades
y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de las
Redes Especiales, incluyendo tareas de planeamiento, control,
compras, controles de calidad, operación de centrales,
mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del
servicio. Se entiende por Redes Especiales al conjunto de equipos
y medios de transmisión dedicados a soportar el establecimiento
de enlaces para servicios específicos.
- Tráfico Manual: Abarca todas las actividades y recursos
que se consumen en los casos de comunicaciones que se establecen
con asistencia de personal de la Compañía (servicio
de operadora 019)
- (OL&M) Telefonía Pública: Abarca todas las
actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo
de los Equipos y Sistemas de Telefonía Pública,
incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles
de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo,
mantenimiento correctivo y calidad del servicio.
- Instalaciones de Clientes: Abarca todas las actividades y
recursos que se consumen en la instalación de líneas
de clientes, es decir, en la construcción de la Red de
Dispersión, que va desde la caja terminal de distribución
hasta los bloques terminales en los domicilios de los clientes,
siendo el alambre de bajada su elemento más representativo.
- Facturación y Cobranzas: Abarca todas las actividades
y recursos que se consumen en el proceso de Facturación
y Cobranzas, que incluyen mediciones y tasaciones de las comunicaciones,
envío de datos, definición del plan de facturación,
controles cualitativos y cuantitativos de la información,
emisión de las facturas, cobranzas por Bancos y oficinas
Comerciales, refacturaciones, controles de cobranzas y otras funciones
relacionadas.
- Soporte Administrativo de la Operación: Abarca todas
las actividades y recursos relacionados al soporte administrativo
de la operación, incluyendo funciones contables - administrativas,
de recursos humanos, apoyo informático y control de gestión.
- Administración Central: Abarca todas las actividades
y recursos consumidos en la Administración Central que
no pueden relacionarse directamente con un proceso operativo (por
ejemplo: Presidencia, Administración y Finanzas, sistemas
de Información, Planeamiento, Marketing, Legales, Relaciones
Externas, etc.).
- Costos No Atribuibles: Comprende los costos que no pueden
atribuirse directa ni indirectamente a ningún proceso,
como por ejemplo Impuesto a las Ganancias, Otros Ingresos y Egresos,
Resultados Financieros y Resultados de Inversiones Permanentes.
En base a los procesos mencionados, el paso a seguir es su asignación
a los productos. El criterio utilizado en esta metodología
general de costeo considera que los productos consumen recursos
de los distintos Procesos Operativos de la Compañía.
La asignación de los costos de dichos procesos a los productos
se determina luego sobre bases causativas razonables, mediante
la utilización de drivers.
Sin embargo, para aquellos subproductos en los cuales la identificación
de inductores de costos apropiados resulte dificultosa, él
costeo se deberá basar en un procedimiento alternativo,
tal cual se ha mencionado.
La metodología detallada se explica en los siguientes puntos:
- Determinación de amortizaciones teóricas
Se ha establecido definir una Política uniforme de Amortizaciones
que facilite la comparación en la información a
presentar trimestralmente a la Autoridad de Control.
- Determinación de Costos de servicios Complementarios
La aplicación de la metodología general de asignación
de costos para estos servicios es de difícil realización,
ya que los mismos efectúan una utilización puntual
de determinados recursos directos e indirectos que hacen prácticamente
inaplicables los drivers generales. Por tal motivo se podría
trabajar en base a una metodología basada en costos unitarios
predeterminados. Cabe aclarar que estos costos predeterminados
no incluirán los costos por el uso que los servicios involucrados
efectúen de la red, ya que dichos costos se apropiarán
siguiendo la metodología general.
Previa eliminación de los costos asignados a los subproductos,
los costos remanentes se asignarán de acuerdo a la metodología
general de asignación establecida.
- Asignación de Cuentas Contables a Procesos o Productos
Existen determinados conceptos asignables con un criterio independiente
al procedimiento general del centro de costos al que fueron imputados.
Estos conceptos coinciden con cuentas contables puntuales:
- Comisiones Bancarias: asignables en forma directa al proceso
de facturación y cobranzas.
- Envíos : asignables en forma directa al proceso
de facturación y cobranzas.
- Deudores Incobrables: asignables en función de los
ingresos generados por los productos afectados por el riesgo de
incobrabilidad.
- Tasa CNT: asignables en función de los ingresos generados
por todos los productos.
- Honorarios de Gerenciamiento: se asignará a todos los
procesos en función a los costos directamente atribuibles
a los procesos operativos
- Asignación de Procesos a los Productos
Los procesos descriptos arriba serán asignados a los productos
de la siguiente manera:
(OL&M) Red de Abonados
La red de abonados suministra tono de discado y acceso al resto
de la red, por lo tanto su costo será adjudicado a los
ingresos generados por los conceptos identificables con líneas,
con el uso del acceso local a abonados.
(OL&M) Central Local
El driver de asignación del proceso a los productos terminados
son los minutos de tráfico cursados que surgen de mediciones
estadísticas o estimaciones razonables realizadas. De esta
manera, a aquel producto que curse más minutos de tráfico,
le corresponderá más costos del proceso de Central
Local.
(OL&M) Central de Tránsito
El driver de asignación del proceso a los productos terminados
son los minutos de tráfico cursados que surgen de mediciones
estadísticas o estimaciones razonables realizadas. De esta
manera, a aquel producto que curse más minutos de tráfico,
le corresponderá más costos del proceso de Central
de Tránsito.
(OL&M) Central Interurbana
El driver de asignación del proceso a los productos terminados
son los minutos de tráfico interurbano cursados que surgen
de mediciones estadísticas o estimaciones razonables realizadas.
De esta manera, a aquel producto que curse más minutos
de tráfico interurbano, le corresponderá más
costos del proceso de Central Interurbana.
(OL&M) Troncales Urbanas
Para asignar los costos de este proceso debe comenzarse con aquellos
productos que utilizan líneas de dedicación exclusiva
(Líneas Directas, Telefonía Móvil e Internacional).
El resto de costos de este proceso se asigna a los productos en
función de los minutos de tráfico cursados, tal
como se describió para el proceso de Centrales de Tránsito.
(OL&M) Troncales Interurbanas - F.O. y Cables
Para asignar los costos de este proceso debe comenzarse con aquellos
productos que utilizan líneas de dedicación exclusiva
(Líneas Directas, Telefonía Móvil e Internacional).
El resto de costos de este proceso se asigna a los productos en
función de los minutos de tráfico interurbano cursados
que surgen de mediciones estadísticas o estimaciones razonables
realizadas. De esta manera, a aquel producto que curse más
minutos de tráfico interurbano, le corresponderá
más costos del proceso de Fibra Optica y Cables.
(OL&M) Troncales Interurbanas - Radio y Equipos
Para asignar los costos de este proceso debe comenzarse con aquellos
productos que utilizan líneas de dedicación exclusiva
(Líneas Directas, Telefonía Móvil e Internacional).
El resto de costos de este proceso se asigna a los productos en
función de los minutos de tráfico interurbano cursados
que surgen de mediciones estadísticas o estimaciones razonables
realizadas. De esta manera, a aquel producto que curse más
minutos de tráfico interurbano, le corresponderá
más costos del proceso de Troncales Interurbanas de Radio
y Equipos.
(OL&M) Redes Especiales.
Los recursos insumidos por este proceso son consumidos por servicios
específicos, que en algunos casos pueden formar parte de
la telefonía Básica. La asignación de los
costos de este proceso a los productos se hará en función
de la utilización que cada uno de estos haga de las Redes
Especiales. Debe tenerse en cuenta que este proceso maneja una
tecnología en constante evolución, por lo que es
de esperar que cada vez más productos consuman costos del
mismo.
Tráfico Manual
Los recursos insumidos por este proceso se asignan totalmente
al servicio de Tráfico Manual (19)
(OL&M) Telefonía Pública
Para asignar los costos de este proceso a los productos deberá
distinguirse en primer lugar entre los costos de identificación
directa (aquellos que surgen directamente de los registros contables
de la Compañía) y los de atribución directa
(se asignan en función de la cantidad de líneas
que tiene cada producto).
Instalaciones de Clientes
Los recursos insumidos por este proceso corresponden al producto
Derecho de Conexión, que incluye los cargos de conexión
de Telefonía Básica, Pública, Líneas
Directas, etc. Para asignar los costos de este proceso debe utilizarse
el procedimiento establecido para la determinación de costos
de subproductos.
Facturación y Cobranzas
Para asignar los costos de este proceso a los productos hay que
tener e cuenta que ambas actividades tienen inductores de costos
diferentes, por lo que deben ser tratadas por separado. La proporción
de costos que se asignará en base a cada criterio (Facturación
y Cobranzas) surgirá de la participación que tenga
cada una de estas dos actividades principales dentro del total
del proceso.
Actividades Comerciales
La asignación de los costos de este proceso a los productos
se hará en base a un drivers que estimará la actividad
comercial dedicada a cada producto en base a datos físicos.
La distribución entre abonos, tráfico urbano, interurbano,
etc. se hará en función de los montos facturados
por cada producto.
Soporte Administrativo de la Operación
Los costos de este proceso se asignarán a todos los procesos
anteriores (excepto Actividad Comercial) en función de
los insumos por cada producto.
Administración Central
Los costos de este proceso se asignarán a todos los productos
y/o servicios ofrecidos por la compañía, utilizando
como porcentajes de distribución las mismas relaciones
que resulten de la sumatoria de todas las asignaciones anteriores
de procesos a productos.
Costos No Atribuibles
Si bien estos costos no forman parte de ningún proceso,
los mismos deben ser considerados para obtener la rentabilidad
neta final por producto. Costo de Capital: En el cálculo
de costos se asignarán a los distintos productos y/o servicios,
los costos que garanticen una adecuada retribución al capital.
La metodología a aplicar para el cálculo del costo
del capital propio será la del CAPM
La propuesta consiste en considerar la asignación de costos
totales anuales de operación, logística y mantenimiento
(OL&M) más los de administración y comercialización
(A&C) y otros costos no atribuíbles, que ha sido realizada
a partir del sistema de cuentas implementado por la Secretaría
de Comunicaciones, entre cada uno de los servicios con tarifas
máximas que se prestan. A partir de allí, desarrollar
las siguientes tareas:
Se deberá determinar el valor total de cada grupo de activos
componente de la base tarifaria, asignando aquellos de uso común
en proporción al valor de los activos de uso exclusivo
asignados en cada servicio. Con este procedimiento se determinará
el valor de los activos que conforman la base tarifaria correspondiente
a cada servicio. Dicho valor resulta neto de las amortizaciones
incurridas.
Adicionalmente se deberá calcular el valor residual de
los activos que forman parte de la base tarifaria como los de
las inversiones posteriores que se realicen por expansión
y/o reposición.
Calcular el valor del negocio de cada servicio regulado, utilizando
una tasa de descuento previamente establecida (costo de capital
promedio ponderado), los costos de OL&M y de A&C asignados
a cada servicio y el horizonte de análisis, más
los impuestos específicos, y considerando el valor proyectado
anual de la unidad de medida con que se factura el servicio, y
las tarifas máximas actuales que le son aplicables.
Calcular el factor X (de eficiencia, que corrige el indexador)
que iguala el flujo corregido al valor de la base tarifaria asignada
a ese servicio, al aplicárselo de manera periódica
y a lo largo del próximo período de control.
El flujo de caja a comparar con el valor de la base tarifaria
puede ser recalculado utilizando a los costos incrementales más
los costos comunes de cada servicio, en lugar a los costos totales
empleados. Para ello, debe implementarse una metodología
de expresión de información contable como la expuesta
para OFTEL - BT, basado en el principio de valoración a
Costos Corrientes. Puede calcularse un segundo factor X, capaz
adaptar las tarifas a los valores necesarios para recuperar la
inversión actualizada, teniendo en cuenta a la diferencia
entre los costos históricos y los incrementales; de esta
manera, el pasaje de un sistema de costeo al otro sería
paulatino. Esquemáticamente:
Donde Qt y QDt son las cantidades antes y después de la
revisión, y Ct y CDt los costos antes y después
de la revisión; CDt pueden ser los costos calculados con
la metodología de costos incrementales y Ct los históricos.
Ambos incluyen la inversión ajustada, tal que:
y
;
Donde d es la alícuota de depreciaciones, T la de impuesto
a las ganancias e I define al flujo temporal de inversiones de
reposición y expansión.
X1 y X2 definen a sendos factores X, que se calculan tal que el
primero cumpla la función de adaptar las tarifas a los
valores necesarios para recuperar la inversión neta, en
tanto el flujo de caja mantenga los costos a valores históricos,
y X2 adapta nuevamente las tarifas a valores que recuperan los
costos incrementales de largo plazo. Su producto es reducible
a un sólo valor de X, que hace ambas cosas al mismo tiempo.
CO&M son los costos de operación y mantenimiento. Y
r el costo del capital relevante para descontar el flujo de caja
y obtener el valor del negocio, sin distinguir entre quienes participan
en él (propietarios o prestamistas).
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