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Resolución 1250/98 del 22/05/98



Secretaría de Comunicaciones
TELECOMUNICACIONES
Resolución 1250/98
Adóptase el prodedimiento de Documento de Consulta previsto en el Reglamento apdrobado por Resolución Nº 57/96, a los fines de tratar el Documento sobre Servicio Universal.
Bs. As., 22/05/98
B.O.: 29/05/98
VISTO lo dispuesto por el artículo 42 de la Constitución Nacional, los Decretos Nº 1185/90, 1620/96, la Resolución S.C. Nº 57/96 y el Expediente S.C. Nº 38/98, y
CONSIDERANDO:
Que prosiguiendo con las medidas tomadas tendientes a promover la apertura del mercado de las telecomunicaciones, y a fin de propender a la prestación de un servicio eficiente, con precios justos y razonables, e intentando facilitar el acceso de la mayor cantidad de ciudadanos a los beneficios de contar con este servicio, resulta de gran relevancia definir el concepto de Servicio Universal en la prestación del servicio básico telefónico.
Que la justificación de someter a la discusión pública el concepto de dicho servicio radica en las importantes externalidades que produce para la sociedad en su conjunto, dado que tiende a permitir la igualdad de oportunidades, una mejor integración territorial y social, reafirma la soberanía en zonas periféricas, afianza la seguridad, mejora el nivel educativo, disminuyen las diferencias de desarrollo regional al aumentar el transporte y las transacciones económicas desde y hacia las regiones de menor desarrollo relativo, entre otros.
Que asimismo, el concepto de Servicio Universal es clave al momento de establecer las condiciones a fin de lograr un modelo de mercado competitivo, a partir del proceso de desregulación del mercado de las telecomunicaciones de nuestro país; donde además de otros aspectos, su aplicación deberá tener cierta compatibilización con los conceptos y alcances que adopten en este tema los demás países miembros del MERCOSUR.
Que el Servicio Universal se refiere fundamentalmente a la posibilidad de la población del país a acceder a los beneficios que representan la prestación de los servicios de telecomunicaciones, y a la necesidad de facilitar su disponibilidad geográfica, la no discriminación (incluso en calidad), y su accesibilidad a precios razonables.
Que dado el permanente cambio tecnológico del sector, corresponde asimismo adoptar una definición dinámica de Servicio Universal, tal que permita ir incorporando nuevos servicios a la canasta que lo conforma.
Que el derecho de la población a acceder al servicio de telecomunicaciones debe ser entendido como el acceso a un cierto nivel básico de servicios de telecomunicaciones de forma que todos los habitantes puedan participar plenamente del desarrollo y de los beneficios de la sociedad moderna. Esto implica la necesidad de definir cual es el conjunto de los servicios que deben ser incluidos en el Servicio Universal, que no necesariamente se limitan a los que actualmente conforman la definición del Servicio Básico Telefónico.
Que el sentido de definir el Servicio Universal está orientado a permitir la igualdad de oportunidades para todos los habitantes cualquiera sea su nivel de ingreso y su ubicación geográfica. También se incluyen como sus destinatarios a ciertas instituciones que generan externalidades positivas al resto de la sociedad como las educativas y las de salud. En consecuencia, se plantea la necesidad de precisar el perfil de los destinatarios del Servicio Universal ( regiones, sectores sociales, instituciones).
Que la prestación del Servicio Universal implica también definir quienes serán los oferentes del conjunto de servicios telefónicos que cargaran con la financiación del mismo. El fundamento de la definición y regulación del Servicio Universal por parte del Estado surge debido al hecho de que si la prestación de los servicios telefónicos son dejados a las fuerzas del mercado, quizás las empresas licenciatarias puedan no tener incentivos económicos para ofrecerlos en áreas, regiones o para categorías de usuarios que le generan baja, nula, o negativa rentabilidad.
Que el Servicio Universal requiere la adopción de precios razonables y accesibles.
Que la prestación del Servicio Universal puede probablemente resultar deficitaria, toda vez que los costos unitarios de su prestación pueden superar los precios razonables y accesibles antes mencionados. Este eventual déficit implica la necesidad de definir algún mecanismo de financiación (subsidio cruzado, subsidio explícito, transferencias directas, fondos especiales, etc.)
Que lo anterior obedece a que sin dicho mecanismo la efectiva prestación del Servicio Universal no sería posible, y en consecuencia no se daría cumplimiento al principio de la igualdad de oportunidades, y la posibilidad de que determinadas regiones y sectores tengan acceso a los servicios de telecomunicaciones.
Que además, debe quedar en claro que la introducción de la competencia en el mercado telefónico no debe estar restringida o condicionada por la obligación de prestar el Servicio Universal, ya que la competencia por sí sola tiende a mejorar el acceso al servicio, al aumentar la oferta y al reducir los precios, y todo ello contribuye indirectamente a alcanzar los objetivos últimos de aquel.
Que este proceso de apertura de los mercados de telecomunicaciones se va dando dentro de los países del MERCOSUR incluido Chile, quien va a la vanguardia en cuanto al grado de competencia, y por ende al de aplicación del Servicio Universal, en tanto Brasil se encuentra todavía en el proceso de apertura.
Que teniendo en cuenta lo anterior, es de gran importancia el rol que le cabe al GOBIERNO NACIONAL a fin de que nuestro país, lidere la determinación de estas políticas en los mercados de telecomunicaciones del MERCOSUR.
Que el concepto del Servicio Universal está asociado a la idea o convicción del derecho de la población a comunicarse, encuadrándolo como la obligación de prestar el servicio telefónico a todo quien lo solicite a un precio accesible y uniforme en todo el país. En ello convergen tres principios fundamentales: la accesibilidad geográfica; la posibilidad de ser pagado; y la accesibilidad equitativa.
Que en base a estudios realizados, se puede advertir claramente que la dispersión de la teledensidad por habitantes en nuestro país es una muestra clara de que la prestación de un servicio se expande donde resulta más rentable o beneficioso. Por ello es que se considera imprescindible la determinación de la obligación de prestar Servicio Universal, a fin de garantizar el equitativo derecho a poder acceder a la prestación del servicio básico telefónico también en zonas geográficas marginales y no rentables.
Que cabe señalar que, en el marco de la actual legislación existe el concepto de "universalidad", tanto en el Decreto 62/90 y cctes. como asimismo en el Decreto Nº 1185/90 indica que se debe promover el carácter universal del SBT a precios justos y razonables".
Que analizar y decidir respecto de esta cuestión responde asimismo a compromisos asumidos por nuestro país en el marco de la Organización Mundial de Comercio (O.M.C.), donde se determinó que todo país miembro tiene derecho a definir el tipo de obligación de Servicio Universal que desee mantener, no considerándose que las obligaciones de esa naturaleza sean anticompetitivas per se, a condición de que sean administradas de manera transparente y no discriminatoria, con neutralidad en la competencia, y que no sean más gravosas que lo necesario para el tipo de Servicio Universal definido por cada país miembro.
Que se han estudiado algunas de las experiencias vividas en otros países, particularmente en los Estados Unidos y Gran Bretaña, a fin de analizar los distintos aspectos del Servicio Universal, en especial su conceptualización, principios fundamentales, modelos de financiamiento, fuentes de fondos, sectores objetivos destinatarios, servicios telefónicos a incluir, regiones demográficas, categorías de población, criterios de evaluación, entre otros.
Que esta Secretaría ha resuelto encarar el análisis y la definición de este tema con la metodología de Documento de Consulta, a fin de que los distintos prestadores de los servicios de las telecomunicaciones y otros organismos competentes del Estado puedan aportar sus opiniones y sugerencias.
Que en razón de lo expuesto, esta SECRETARIA considera conveniente teniendo en cuenta la importancia del tema a ser considerado, adoptar el procedimiento escrito conforme lo estipulado por el artículo 44 y siguientes del Reglamento General de Audiencias Públicas y Documentos de Consulta para las Comunicaciones, aprobado por Resolución S.C. Nº 57/96.
Que el presente se dicta de acuerdo con las atribuciones conferidas por los Decretos Nros. 1620/96 y 264/98.
Por ello,
EL SECRETARIO DE COMUNICACIONES

RESUELVE:
Artículo 1º.- Adóptase el procedimiento de Documento de Consulta previsto en el artículo 44 y siguientes del Reglamento General de Audiencias Públicas y Documentos de Consulta para las Comunicaciones, aprobado por Resolución S.C. Nº 57/96, a los fines de tratar el Documento sobre Servicio Universal que como Anexo I integra el presente.
Art. 2º.- Las opiniones y sugerencias deberán ser presentadas hasta el día 8 de Julio de 1998, por escrito debidamente firmadas, en Sarmiento 151, Piso 4º, Oficina 437 - Mesa de Entradas - en el horario de 10.00 a 17.00 horas.
Art. 3º.- Sin perjuicio del derecho a formular sugerencias de todos aquellos interesados, remítase el Documento de Consulta a la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, COMISION BICAMERAL DE REFORMA DEL ESTADO Y SEGUIMIENTO DE LAS PRIVATIZACIONES del H. CONGRESO DE LA NACION, DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION, SINDICATURA GENERAL DE LA NACION, TELECOMUNICACIONES INTERNACIONALES DE ARGENTINA S.A, TELEFONICA DE ARGENTINA S.A., TELEFONICA COMUNICACIONES PERSONALES S.A., TELECOM ARGENTINA STET FRANCE TELECOM S.A., TELECOM PERSONAL S.A., CTI COMPAÑIA DE TELEFONOS DEL INTERIOR S.A., COMPAÑIA DE RADIOCOMUNICACIONES S.A. (MOVICOM), FECOTEL, FECOSUR, IMPSAT S.A., COMSAT S.A, KEYTECH S.A, METRORED S.A., IRIDIUM ARGENTINA S.A., TESAM ARGENTINA S.A. (Globalstar), SES - SISTEMAS ELECTRONICOS DE SEGURIDAD S.A., NEXTEL ARGENTINA S.A., C.A.D.A.S., C.A.D.I.E., C.I.COM.R.A., CAMARA DE COMERCIO DE LOS ESTADOS UNIDOS EN ARGENTINA, ASOCIACION ARGENTINA DE TELEVISION POR CABLE, debiendo quedar en la Mesa de Entradas, a disposición de quien quiera consultarlo, una copia del Documento de Consulta que por la presente se aprueba.
Art. 4º.- Regístrese, comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese.- Germán Kammerath.

 
ANEXO I
SERVICIO UNIVERSAL
DOCUMENTO DE CONSULTA
(mayo de 1998)
El presente Documento de Consulta tiene el propósito de poner a disposición de los Organismos de Control del Sector Público y de la Defensoría del Pueblo, de las empresas licenciatarias del servicio básico de telecomunicaciones (LSB), demás empresas vinculadas al sector de las telecomunicaciones, y al público en general, un Documento que además de ilustrar sobre el significado, los fundamentos, los objetivos, el alcance y la financiación del Servicio Universal (SU) en la Argentina tanto en la situación actual como en un futuro marco de competencia, propone una serie de interrogantes sobre el tema.que deberán ser resueltos para su instrumentación.
Una vez receptadas, procesadas y compatibilizadas todas las opiniones sobre este tópico, la Secretaría de Comunicaciones (SECOM) procederá a confeccionar un Reglamento del Servicio Universal para su vigencia en todo el territorio de la República Argentina.
El período de consulta se extenderá por el lapso previsto en la Resolución que aprueba este documento de consulta, durante el cual se invita a la presentación por escrito de comentarios y sugerencias sobre el particular, las que deberán ser presentadas debidamente firmadas en Sarmiento 151 piso 4º, oficina 437 - mesa de entradas- en el horario de 10.00 a 17.00 hs. Quienes presenten comentarios de carácter confidencial deberán separarlos en un anexo claramente indicado como tal.
Como marco general del régimen de Servicio Universal a aplicarse en Argentina, se deberá tener en cuenta lo que expresa el Decreto PE 264/98 del 10 de marzo de 1998, que en su artículo 8º indica las pautas a las que deberá atenerse este servicio, así como en lo expresado en el artículo 9, Lineamientos para la asignación de licencias. Conforme a ello las pautas son las siguientes:


Art. 8: "a) definirá su concepto y alcance (servicios incluidos en el mismo, telefonía local fija y/o móvil, acceso a servicios de emergencia, acceso a servicios de operadora, acceso a servicios nacionales e internacionales, acceso a Internet, etc.); los clientes que se beneficiarán con los servicios (jubilados, clientes de bajos ingresos, etc.), los servicios de telefonía pública social, escuelas y bibliotecas como asimismo las áreas a beneficiar; b) definirá el precio que se considera razonable para los referidos servicios; c) definirá la metodología para establecer los costos del operador para brindar los referidos servicios; d) establecerá los mecanismos de financiación del eventual déficit resultante; e) definirá el segmento del servicio que, en cada caso, será financiado por esta vía (acceso al servicio, mantenimiento del servicio, etc.); f) estando todos los operadores que utilicen facilidades de la Red Telefónica Pública Nacional (RTPN) obligados a financiar el Servicio Universal, en ningún caso se impondrán obligaciones o gravámenes especiales a un operador, que puedan significar un trato discriminatorio, siendo que el financiamiento se efectuará siguiendo parámetros de proporcionalidad."
"Para la elaboración de este reglamento se considerará la experiencia nacional e internacional en la materia, se especificarán los servicios y las condiciones comprendidas dentro del concepto de servicio universal adoptando para ello un criterio dinámico de adecuación a la evolución del mercado de las telecomunicaciones y al desarrollo del país. Los mecanismos de financiación se establecerán atendiendo especialmente a la experiencia de países con mercados telefónicos desregulados de América y Europa."
"Conforme al compromiso asumido ante la ORGANIZACION MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC) no se considerará que las obligaciones del servicio universal son anticompetitivas per se, en tanto sean administradas de manera transparente, no discriminatoria y con neutralidad en la competencia, y no sean más gravosas que lo necesario para el tipo de servicio universal que se defina."
Art.9: "c) Se exigirá para el servicio básico telefónico niveles mínimos de calidad de acuerdo con parámetros internacionales y las disposiciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones; d) se exigirán niveles mínimos de inversión procurando el mayor desarrollo de redes,; e)se propenderá a evitar o disminuir todo tipo de distorsión en el mercado mediante la determinación de mecanismos explícitos de financiación de los servicios deficitarios; f)se buscará prevenir la realización de subsidios cruzados, para lo cual se podrá exigir la separación contable para la prestación de los (servicios) de telefonía local y de los de larga distancia (nacional e internacional);...i) las condiciones que los operadores locales deberán ofrecer a sus clientes serán no discriminatorias dentro de cada área local en la que den servicio."


INDICE
I. INTRODUCCION
II. EL CONCEPTO DE OBLIGACION DE PRESTACION DEL SERVICIO BASICO TELEFONICO EN LA ARGENTINA
III. DEFINICION DEL SERVICIO UNIVERSAL
IV. ASPECTOS ECONOMICOS DE LA DEFINICION DE SERVICIO UNIVERSAL
V. EL FINANCIAMIENTO DEL SERVICIO UNIVERSAL
VI. PREGUNTAS


ANEXOS
A. El servicio universal en USA

B. El servicio universal en Chile

C. El servicio universal en Australia

D. El servicio universal en la Unión Europea

E. El servicio universal en Francia

F. El servicio universal en UK

G. Regiones demográficas en la Argentina


I - INTRODUCCION
La justificación de someter a la discusión pública el concepto de Servicio Universal (SU) radica en las importantes externalidades que produce para la sociedad en su conjunto, dado que permite igualdad de oportunidades, una mejor integración territorial y social, reafirma la soberanía en zonas periféricas, ayuda a combatir la delincuencia, mejora el nivel educativo, disminuyen las diferencias de desarrollo regional al aumentar el transporte y las transacciones económicas desde y hacia las regiones de menor desarrollo relativo, etc.
Asimismo, el concepto de SU es clave al momento de establecer las condiciones para otorgar competencia a partir de un proceso de desregulación del mercado de las telecomunicaciones de un país donde, como en el caso de Argentina, su aplicación deberá tener cierta compatibilidad con los conceptos y alcances que adopten en este tema los demás países miembros del MERCOSUR.
La UIT establece una distinción entre el Acceso Universal y el Servicio Universal. En primer término el concepto de Acceso Universal se basa en que un teléfono debe encontrarse a una distancia razonable del hogar o del lugar de trabajo de todas las personas. En segundo lugar, el Servicio Universal difiere significativamente del concepto anterior, y se lo define como un teléfono en cada hogar, con cobertura nacional, acceso no discriminatorio y asequibilidad económica generalizada.
El SU se refiere fundamentalmente al acceso de la población de un país a los servicios de telecomunicaciones como un derecho, y a la necesidad de asegurar su disponibilidad geográfica, la no discriminación (incluso en calidad), y su accesibilidad a precios razonables. Dado el permanente cambio tecnológico en el sector de las telecomunicaciones, corresponde asimismo adoptar una definición dinámica de SU tal que permita ir incorporando nuevos servicios a la canasta que originalmente lo conforme.
El derecho de la población a acceder al servicio de comunicaciones debe ser entendido como el acceso a un cierto nivel básico de servicios de telecomunicaciones de forma que todos los habitantes puedan participar plenamente del desarrollo y de los beneficios de la sociedad moderna. Esto implica la necesidad de definir cual es el conjunto de los servicios que deben ser incluidos en el SU, que no necesariamente se limitan a los que actualmente conforman la definición del Servicio de Telefonía Básica.
El sentido de definir el SU está orientado a permitir la igualdad de oportunidades para los habitantes cualquiera sea su nivel de ingreso y su ubicación geográfica. También se incluyen como sus destinatarios a ciertas instituciones que generan externalidades positivas al resto de la sociedad como las educativas y las de salud. En consecuencia nuevamente se plantea la necesidad de precisar el perfil de los destinatarios del Servicio Universal (regiones, sectores sociales, instituciones).
La prestación del SU implica también definir quienes serán los oferentes del conjunto de servicios telefónicos a incluir en la definición del SU. En principio, deberían ser las licenciatarias habilitadas que tengan a su cargo la prestación del servicio básico telefónico. El fundamento de la regulación estatal del SU surge debido al hecho de que si la prestación de los servicios telefónicos son dejados a las fuerzas del mercado, quizás las empresas licenciatarias puedan no tener incentivos económicos para ofrecerlos en áreas, regiones o para categorías de usuarios que le generan baja, nula, o negativa rentabilidad.
El SU requiere la adopción de "precios razonables y accesibles", los que surgirán de tomar en consideración los precios ya vigentes (promedio simples o ponderados) del mercado nacional o regional según sea el caso, y también los niveles de ingreso de la población o de las instituciones destinatarias del SU.
Generalmente el SU es deficitario porque los costos unitarios de su prestación superan a los precios razonables y accesibles antes mencionados. Esta pérdida es soportada en una primera instancia por quien tiene la obligación de prestar el SU, y ello implica la necesidad de definir algún mecanismo de financiación (subsidio cruzado, subsidio explícito, transferencias directas, fondos especiales, etc.). Esto obedece a que sin dicho mecanismo la efectiva prestación del SU no sería posible, y en consecuencia no se daría cumplimiento al principio de la igualdad de oportunidades, y la posibilidad de que determinadas regiones y sectores tengan acceso a los servicios de telecomunicaciones.
La determinación del déficit o costo neto del SU para una licenciataria durante un período determinado debería ser igual a los costos menos los ingresos perdidos en ese período siempre que el operador local no brindara la canasta de servicios incluidos en el concepto de SU a una región o a un grupo particular de abonados. Esto significa adoptar una metodología especifica para calcular estos costos para cada región, categoría de servicio, tipo de usuario, etc.
 
Por otra parte, para ciertos servicios, alcanzar las metas finales perseguidas por el SU puede llevar varios años, y en consecuencia el Ente Regulador debe establecer el correspondiente cronograma y orden de prioridades para su cumplimiento.
Finalmente al momento de evaluar las distintas alternativas para la implementación del SU resultaría muy conveniente la consideración de los siguientes principios:


  • TRANSPARENCIA: la implementación del SU debe ser clara sobre metas cuantitativas, el grado de su cumplimiento, los costos, y el fondeo para financiarlo, para permitir una rápida y simple auditoría

  • EQUIDAD HORIZONTAL Y VERTICAL: En materia de grupo de usuarios o clientes, tratar igual a iguales y desigual a desiguales.

  • EFICIENCIA: la provisión y el financiamiento del servicio universal deben ser eficientes en la asignación de recursos (minimizando costos del mismo) y siempre orientado a adoptar nuevas tecnologías (eficiencia dinámica), y garantizar neutralidad competitiva.

  • COSTO-EFECTIVIDAD: las metas cuantitativas previamente establecidas deben lograrse al menor costo unitario posible

  • FLEXIBILIDAD: fácilmente adaptable a los cambios tecnológicos y del mercado que se produzcan

  • COMPATIBLE CON UN ENTORNO COMPETITIVO

  • PREDECIBLE: los efectos del sistema deben ser fácilmente predecibles

  • RESPONSABILIDAD: debe ser un mecanismo que incentive a las licenciatarias a brindarlo.

  • BAJO COSTO DE IMPLEMENTACION Y ADMINISTRACION


 
II. EL CONCEPTO DE OBLIGACION DE PRESTACION DEL SERVICIO BASICO TELEFONICO EN LA ARGENTINA
En el análisis de las condiciones del servicio universal en la privatización del servicio de telecomunicaciones en la Argentina, cabe distinguir entre la obligación de prestar un servicio y la idea de que éste sea universal. También esta relacionado con la obligación de aplicar la misma tarifa en toda el área de explotación. Cuando nos referimos a la obligación de prestar un servicio, ello implica que los prestadores del mismo están obligados a proveer determinado servicio a todo aquel que los solicite a determinado precio. Es decir, los oferentes, o en este caso los proveedores o licenciatarias del servicio de telecomunicaciones deben satisfacer cualquier expansión de la demanda a un precio determinado.
Por su parte, la idea de que un servicio sea universal lleva implícito el concepto de que un número mayor de consumidores deben poder tener acceso a un bien o servicio determinado, lo cual también implica reconocer que al precio vigente, el número o cantidad de consumidores que tienen acceso a ese servicio es menor al deseado por el Estado.
En otras palabras, al referirnos a la obligación de prestar un servicio estamos estableciendo que la oferta del mismo debe ir adaptándose a la expansión de la demanda a un precio determinado. En cambio, cuando nos referimos a la necesidad que un mayor número de consumidores deben tener acceso al servicio, estamos exigiendo que la oferta se acomode a la demanda a un precio menor. Esta distinción es importante a la hora de elegir e implementar los instrumentos regulatorios.
En el Pliego de privatización de ENTEL (noviembre de 1990) la obligación de prestación del servicio está implícitamente contemplada en la fijación de un conjunto de metas obligatorias a ser cumplidas por las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico durante el primer período de exclusividad (1990-1997) que implicaban la prestación de servicio en áreas no rentables y a través de una estructura tarifaria desbalanceada que contemplaba sustanciales subsidios cruzados entre servicios y entre clientes.
Las áreas alejadas de baja densidad poblacional, así como las grandes distancias a los centros económicos que caracterizan a nuestro país hacen que la obligación de prestar el servicio sea un costo no despreciable para la empresa que esté obligada a proveerlo. Una cuantificación de esta problemática en la Argentina puede ser analizada, en las condiciones actuales, a partir de 3 dimensiones:




    • Abonados no rentables

    • Déficit de acceso

    • Planes de descuento



El Servicio Básico Telefónico en la Argentina también fue satisfecho por más de 300 cooperativas telefónicas de pequeñas localidades que permitieron brindar el servicio en lugares donde no llegaba la red de telefonía pública antes de la privatización y que están sometidas a metas obligatorias y a una estructura tarifaria distorsionada.
Sirva de ejemplo sobre la situación de nuestro país el comportamiento de la densidad telefónica por habitante, que prácticamente se ha duplicado en los últimos cinco años, de 9,62 en 1990 a 19,5 teléfonos cada 100 habitantes a fines de 1997, sin tener en cuenta la telefonía celular que a fines de 1997 estaba en mas de 1,7 millones de abonados.
Densidad por 100 habitantes en Argentina












































Años
Densidad

1985
9,07

1986
9,43

1987
8,81

1988
8,80

1989
9,65

1990
9,62

1991
9,95

1992
11,44

1993
12,74

1994
14,89

1995
16,77

1996
18,17

1997(1)
19,50



(1)Estimaciones propias
Fuente: INDEC y Licenciatarias
Cabe hacer notar que la densidad de telefonía fija por habitante en nuestro país no alcanza los niveles que muestran países como Estados Unidos, Canadá o Australia (de 50 a 65 líneas cada 100 habitantes)
Sin dejar de valorar el importante crecimiento de la densidad señalado, la misma presenta una amplia dispersión en sus valores georeferenciados a lo largo de nuestro país. Por caso en provincias como Santiago del Estero y Formosa la densidad por cada 100 habitantes no alcanza al valor de 5 teléfonos cada 100 habitantes, en tanto en el AMBA la densidad es de 25,6 teléfonos cada 100 habitantes.
 
Densidad por 100 habitantes por Provincia 1996










































































Provincia o Zona
Densidad

Formosa
4,76

Santiago del Estero
4,82

Chaco
5,61

Jujuy
6,38

Misiones
6,61

Salta
6,68

Corrientes
7,31

Catamarca
7,40

Tucumán
8,10

La Rioja
8,28

San Juan
11,02

San Luis
11,06

Entre Ríos
11,55

Mendoza
12,51

Río Negro 
13,75

Neuquén
13,98

Córdoba
15,45

Santa Cruz
16,04

Chubut
16,63

Santa Fe
16,84

La Pampa
17,48

Buenos Aires
21,36

AMBA
25,59



Fuente: INDEC y Licenciatarias
La explicación de la dispersión de estos valores de densidad se debe en gran medida a: i) las diferencias relativas en el nivel de desarrollo; ii) la demanda insatisfecha existente antes de la privatización y, iii) la capacidad contributiva de las distintas provincias. El Cuadro anterior muestra la densidad telefónica en cada provincia para 1996 ordenada en forma creciente.
Un comportamiento parecido se ha producido con la densidad por hogares, que de 33,32 líneas cada 100 hogares en 1987, se ha pasado a 48,34 en 1995 y podríamos estimar que a principios de 1998 es superior al 50%.
III - DEFINICION DEL SERVICIO UNIVERSAL
III.1 - EL CONCEPTO DE SERVICIO UNIVERSAL
La cuestión del SU dentro del marco conceptual de la competencia, implica establecer un conjunto de reglas o disposiciones que posibiliten dar cumplimiento con los alcances que le otorguemos al SU, que financie la obligación de quienes lo prestan, y a su vez, que resulte neutral a la competencia. Asimismo, según sea la definición y alcance del SU adoptado, surge el modelo de su financiamiento, con lo cual el traedor (intercambio) se encuentra entre competencia y eficiencia asignativa, sin que ello implique ignorar las cuestiones distributivas inherentes al concepto y financiamiento del SU.
Además, debe quedar en claro que la introducción de la competencia en el mercado telefónico no debe estar restringida o condicionada por la obligación de prestar el SU, ya que la competencia aumenta la oferta y reduce los precios, y todo ello contribuiría indirectamente a alcanzar los objetivos últimos del SU.
Para contar con alguna referencia respecto a los principales mercados telefónicos de países en donde los servicios son prestados en competencia, y los tipos de servicios, urbano, interurbano, internacional sujetos a esta forma de mercado, podemos señalar en primer término que en la actualidad no son muchos los países donde los servicios de telecomunicaciones son prestados bajo la forma de mercado con competencia efectiva.
El nivel de competencia para los servicios locales, larga distancia nacional e internacional no es significativa para los principales mercados de telecomunicaciones mundiales, dado que tan sólo en 8 naciones sobre un total de 90 relevadas por la UIT, esos tres servicios telefónicos son brindados en competencia, se trata de Chile, Estados Unidos, Australia, Finlandia, Japón, Malasia, Australia, Nueva Zelanda y Filipinas. El cuadro siguiente muestra para los 90 más importantes mercados el grado de competencia para cada tipo de servicio.
 
Característica del Mercado de las Telecomunicaciones en los principales mercados mundiales

 

 



























 
Servicio Urbano
Larga Distancia Nacional
Internacional

Monopolio
67
71
72

Competencia Limitada
10
7
8

Desregulado
13
12
10

Desregulado año 2000
36
32
31



Fuente: SIEMENS, International Telecom Statistics, Dic.1996.
Sin embargo, cabe señalar que para el servicio internacional, hacia el año 2000 se estima que serán 31 los países que lo tendrán totalmente desregulado. Para el servicio de larga distancia nacional, se estiman en 32, en tanto para el servicio urbano o local serán 36 los países. Es decir, al comienzo del próximo siglo casi el 40% de los mercados en consideración estarán desregulados o en competencia.
Dentro del ámbito del MERCOSUR y sus asociados, Chile va a la vanguardia en cuanto al grado de competencia, aunque utiliza un concepto muy elemental de Servicio Universal, conforme al cuál las prestaciones de carácter social se financian con el presupuesto público. En tanto Brasil se estima que recién para el 2001 habrá desregulado los segmentos de larga distancia nacional e internacional, mientras que la competencia en los servicios locales y de larga distancia no comenzarán sino hasta la segunda mitad de 1999, luego de que Telebràs sea privatizada. En tanto Argentina, accederá a un régimen de competencia plena en noviembre de 1999.
El concepto del SU está asociado a la idea o convicción del derecho de la población a comunicarse, encuadrándolo como la obligación de prestar el servicio telefónico a todo quien lo solicite a un precio accesible y uniforme en todo el país. En donde convergen tres principios fundamentales:
a) accesibilidad geográfica
b) accesibilidad económica (asequibilidad)
c) accesibilidad equitativa
La definición y alcance que le demos al SU, debe estar en concordancia con su mecanismo de financiamiento, en la búsqueda de un equilibrio entre la eficiencia asignativa y la distribución equitativa. Esto es así, toda vez que la imposición de determinadas términos y condiciones para prestar un servicio tiene efectos asignativos y distributivos. Los primeros, asociados a la divergencia entre el precio y el costo del servicio, y los distributivos vinculados a la necesidad de financiamiento del SU.
Cuando la prestación de un determinado servicio está en manos del sector privado, donde el Estado sólo cumple la función de establecer las normas que permitan la competencia, entonces el precio, la calidad, las zonas, a servir, etc. son el resultado del funcionamiento de la oferta y demanda, y no de imposiciones del Estado a través del respectivo Ente Regulador.
Ahora bien, el estado o la sociedad pueden estar interesados por razones políticas, económicas o de equidad, en que un mayor número de consumidores tengan acceso a un servicio o bien en particular, que en el caso que nos ocupa, sería el servicio telefónico. El concepto de Obligación de Servicio Universal (OSU)surge así como consecuencia de lo anterior.
Cabe distinguir entre la obligación de prestar un servicio y la Obligación de Servicio Universal. Cuando nos referimos a la obligación de prestar un servicio, ello implica que los prestadores del mismo están obligados a proveer determinado servicio a todo aquel que los solicite a determinado precio. Es decir, los oferentes, o en este caso los proveedores o licenciatarias del servicio de telecomunicaciones deben satisfacer cualquier expansión de la demanda a un precio determinado.
Por su parte, la idea de que un servicio sea universal lleva implícito el concepto de que un número mayor de consumidores deben poder tener acceso a un bien o servicio determinado, lo cual también implica reconocer que al precio vigente, el número o cantidad de consumidores que tienen acceso a ese servicio es menor al deseado por el Estado.
En otras palabras, al referirnos a la obligación de prestar un servicio estamos estableciendo que la oferta del mismo debe ir adaptándose a la expansión de la demanda a un precio determinado. En cambio, cuando nos referimos a la necesidad que un mayor número de consumidores deben tener acceso al servicio, estamos exigiendo que la oferta se acomode a la demanda a un precio menor o a un precio igual en la totalidad del territorio o a una cobertura mayor. Esta distinción es importante a la hora de elegir e implementar los instrumentos regulatorios.
CONCEPTO DE SERVICIO UNIVERSAL

 

 












Accesibilidad Geográfica

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Precio Razonable
 
Acceso Equitativo



 


II.2 - FUNDAMENTOS DE LA DEFINICION Y DE LOS OBJETIVOS DE LA OBLIGACION DE SERVICIO UNIVERSAL (OSU)


La escasez en la cantidad disponible de un bien (o servicio) puede interpretarse como un problema:
i) de oferta limitada que raciona a los consumidores o,
ii) de demanda insuficiente.
La oferta limitada se vincula a la falta de atractivo económico de la empresa por abastecer un mercado al precio corriente mientras que en el segundo caso, el nivel de consumo privado es demasiado bajo con respecto al deseable desde el punto de vista social a ese precio corriente. Esta taxonomía es útil a la hora de definir las herramientas de regulación; el estímulo del consumo vía subsidios es inútil en el primer caso dado que la falla no proviene del lado de la demanda, mientras que si se trata del segundo, la obligación de servicio puede ser costosa e ineficaz porque ésta actúa sobre la oferta.
La experiencia internacional muestra que los reguladores atacan estos problemas mediante la imposición de lo que se ha dado en llamar obligación de servicio universal (OSU); si bien se han propuesto varias definiciones sobre qué significa OSU, es preciso hacer algunas salvedades al respecto ya que, en verdad, este concepto vincula dos elementos con diferencias desde el punto de vista microeconómico.
Por Servicio Obligatorio se entiende aquí, la condición de que la empresa permita el acceso a sus servicios o al consumo de los mismos a todos los usuarios que deseen integrarse al sistema de provisión, al precio corriente. Si bien por lo general esta obligación recae sobre el prestador, también puede ser impuesta sobre los consumidores. Así, vale la pena distinguir entre dos tipos de servicio obligatorio: el unidireccional cuando se previene a la oferta de introducir mecanismos de racionamiento de la demanda (o de discriminar por precio), y el bidireccional según el cual el demandante no puede autoexcluirse del consumo por razones de precios o de disponibilidad de sustitutos. Los servicios de telefonía, de gas y de electricidad entran en la primera de las clasificaciones. El servicio de provisión de agua y saneamiento, por razones de protección de la salud y del ambiente, entra en el segundo conjunto. Es preciso mencionar que - en ese caso en particular y para nuestro país- la regla de conexión obligatoria tiene que ver también con el financiamiento de la expansión de la red y no sólo con un problema de salud de la población. La bidireccionalidad aparece cuando las externalidades que genera la autoexclusión de un consumidor son negativas para el resto de sus pares como, por ejemplo en el caso de la provisión de agua potable, los potenciales riesgos de enfermedades que pueda acarrear una tecnología alternativa de provisión.
Nótese que la obligación de servicio unidireccional no establece ningún principio implícito de preferencia social por el uso o el consumo del servicio. Limita la acción de la empresa pero no la del consumidor. Sí evita la discriminación de los consumidores y su racionamiento a que podría estar tentada la empresa cuando enfrenta precios máximos o costos de producción diferentes de acuerdo, por ejemplo, a la localización de los consumidores. El Servicio Obligatorio establece entonces transacciones involuntarias sobre los oferentes y, muy posiblemente, impone un ritmo mínimo necesario de ampliación de las instalaciones de modo de acompañar el crecimiento de la demanda.
Se puede distinguir del concepto anterior, el de Servicio Universal o directamente Universalidad. Este concepto encierra la idea de hacer llegar a todos los consumidores la posibilidad de acceder al consumo del bien a través del establecimiento de un precio lo suficientemente bajo; el mismo se conoce en la regulación internacional como "precio razonable". Mientras bajo el Servicio Obligatorio, la capacidad de producción se amplía para permitir el acceso a las tarifas corrientes (hay que enfrentar la demanda), la adhesión a un principio de Servicio Universal impone una meta diferente: el hacer llegar a todos los miembros de la comunidad la posibilidad de consumo. Al respecto, es necesario aclarar que en determinadas industrias la universalidad puede incluir tanto, el acceso como el uso o consumo efectivo del bien en cuestión, cuando cuestiones de orden social se imponen o por la indispensabilidad del bien. En otras industrias, en cambio, la indispensabilidad puede ser menor, con lo que el criterio de universalidad debería alcanzar sólo al acceso dejando que sea el propio agente el que decida el nivel de uso de acuerdo a los precios vigentes. Esta discusión se retoma más adelante.
La Universalidad puede entenderse, entonces, como la prestación de un servicio a un precio lo suficientemente bajo (asequibilidad) como para hacer mínima la (auto)exclusión de los consumidores. En este caso, la Universalidad es una condición íntimamente ligada a la fijación de estructuras de precios y tarifas mediante la regulación, que persigue alcanzar, al menos, un nivel mínimo de uso del servicio para los consumidores (en especial, para los de bajos ingresos) o difundir el uso entre todos los que se pueda (descartando a los sustitutos).
Esta distinción entre obligatoriedad y universalidad es útil para realizar un análisis más detallado de los efectos económicos que lleva su imposición, a pesar que ambos van en forma unificada en la regulación de distintos países y de que suele tratárselos de ese modo en la literatura especializada. La combinación de ambos tiene como fruto la obligación de servicio universal (OSU) tal cual fue comentado anteriormente. Así, desde un punto de vista muy general, puede proponerse la siguiente definición:
La OSU hace referencia a la provisión de un servicio, sin racionamiento ni discriminación de consumidores a un precio razonable
La OSU no es un criterio que se aplique con igual intensidad en todos los sectores sino que dependerá de la valuación social que exista sobre la necesidad de proveer a un número máximo de consumidores vale decir, qué grado de indispensabilidad se le otorga al servicio, como también qué uso efectivo tiene el mismo (existe o no la posibilidad que los agentes desvíen el consumo en actividades con bajo valor social). Así, la provisión de agua presenta alta indispensabilidad y menos opciones de uso que no sean igualmente indispensables; esta condición, sin embargo, no está presente en comunicaciones donde el uso del servicio puede tener distintos destinos, todos ellos con alta valoración privada pero sólo algunos, con valor desde el punto de vista de la sociedad.
La definición antes expuesta podría separarse en tres cuestiones relevantes.


  • Obligatoriedad y no discriminación: ¿Por qué existe la necesidad de imponer una cláusula regulatoria como la de obligación del servicio cuando la industria se está organizando estructuralmente alrededor de un esquema cada vez más cercano a la competencia? ¿Son posibles precios discriminatorios en competencia?. La respuesta podría estar asociada a que si bien la oferta parece marchar a un régimen de competencia en materia de ingreso de nuevos operadores, esto no quiere decir que se superen las fallas que pueda presentar el funcionamiento del mercado; si la demanda puede segmentarse según los costos de provisión y la empresa no puede establecer precios discriminatorios, el nivel de producción será menor que el deseado socialmente para aquellos grupos de consumidores más "costosos". La obligatoriedad del servicio resuelve la parte del problema asociada a la falta de interés empresarial por atender parte de la demanda aunque deja irresoluta la cuestión de cómo financiar esa actividad. Según muestra parte de la experiencia regulatoria internacional, la vía más empleada es un precio único que contenga subsidios cruzados, aunque recientemente, se han propuesto otros mecanismos alternativos.

  • Universalidad y Precio razonable: La definición de OSU sostiene que la provisión debe hacerse a un "precio razonable" lo cual supone un objetivo regulatorio en el sentido de fijar un precio lo suficientemente bajo. Esta política regulatoria consiste en suprimir una función del mercado que es la de alcanzar un precio de equilibrio y es por ello que algunos autores señalan que la universalidad es, en esencia una política de fijación de precios aunque forme parte de paquetes regulatorios más amplios. Puede decirse que el regulador, al imponer esta condición, entiende que el mecanismo de mercado alcanza un precio para el cual la exclusión de individuos no es socialmente aceptable, por lo que es deseable algún grado de intervención. En este caso, y a diferencia de lo que daba origen a la obligación de servicio, la segmentación de la demanda no es por diferencias en los costos de producción o provisión sino que existen grupos de consumidores que pueden quedar afuera dada su capacidad de pago lo cual, probablemente, esté asociado con su nivel de ingreso.

  • Definición del bien o servicio sujeto a OSU: En muchas de las industrias donde se pretenden imponer criterios como el de obligación de servicio universal, las empresas proveen un conjunto de bienes diferenciados; por esta razón, la regulación debe especificar el grado de cobertura de la OSU lo que implica en última instancia, definir el servicio con carácter de indispensable como asimismo posiblemente un nivel de consumo mínimo indispensable.


A continuación, se analizan en detalle las tres cuestiones arriba señaladas que forman parte de los aspectos conceptuales centrales de la obligación de servicio universal.
III.2.1 - Obligación De Servicio
La obligación de servicio significa que todo agente que manifieste su demanda por el bien debe tener la posibilidad de acceder a él sin otra condición que la de pagar el precio regulado. Esto, en otras palabras, implica la obligación de brindar el servicio por parte de la o las empresas prestatarias, independientemente que dicha provisión resulte antieconómica; esta obligación, por lo general, no sólo se define para el número de consumidores actuales sino para los potenciales lo cual implica una obligación de invertir, ampliando el stock de capital inicial.
Como puede apreciarse, la obligación de servicio intenta evitar una situación de escasez de oferta incluida aquella que aparece con los consumidores que representan un costo elevado de provisión respecto al promedio, tal como pueden ser los situados en zonas rurales en el caso de los servicios. Bajo estas circunstancias, suelen no existir incentivos privados para cubrir su demanda lo que podría resultar socialmente inaceptable. En consecuencia, la obligatoriedad de servicio que nace como respuesta al problema antes comentado, impone un criterio ad hoc de provisión privado y regulado de un bien cuyo mercado está afectado por alguna falla; puede pensarse que estas características tienen cierta similitud con los bienes públicos.
La similitud, de todos modos concluye allí ya que los bienes bajo servicio obligatorio -a diferencia de los públicos- no parecen estar afectados por conductas free- riding de otros consumidores dado que tienen la ventaja de ser excluyentes en el consumo (la unidad que consume un agente no pueden ser consumidas por otros). Es interesante observar, además, que la provisión de bienes públicos para unos consumidores genera una externalidad positiva para otros - ya que pueden disfrutar de él sin pagar (un espacio verde, por ejemplo)- lo cual es, en algún sentido, una externalidad negativa para la empresa que lo provee ya que tiene que concentrar su esfuerzo recaudatorio en un segmento de la comunidad. Nótese que este fenómeno de free riding no es ilegal aunque si puede provocar la no provisión si nadie estuviera dispuesta a financiarlo.
Para algunos bienes "universales" cuya provisión requiere obligación de servicio este fenómeno no existe. El ingreso de nuevos consumidores es beneficioso para el que ya está dentro del mercado porque mientras más ingresen crecen las posibilidades de conexión y bajan los costos medios (esto se conoce como externalidad de red). La única forma de consumir el bien o servicio es pagando por él dado que no existe forma de hacer un aprovechamiento gratuito ("free riding") (hay exclusión en el consumo).
¿Cuál es la falla de mercado a raíz de la cual es necesario imponer una cláusula de provisión obligatoria?
Este aspecto puede analizarse de la siguiente manera.
A) Conflicto de Incentivos Sociales y Privados y Segmentación de Mercado por Diferencias de Costos Provisión.
Supóngase la existencia de una empresa proveedora de un servicio como el de telecomunicaciones. Dentro del conjunto de consumidores, existen dos grupos diferenciados gracias a su localización geográfica La tecnología de producción exige un nivel de costos fijos mínimos que deben afrontarse y que prácticamente no son sensibles a la escala de producción. Debido a ello, ciertas partes del mercado pueden tornarse no rentables si el "tamaño del mercado" no permite recuperar totalmente los costos lo que determina que no habrán incentivos privados a la provisión. Para el regulador, en cambio, la escasez de oferta puede no ser razón suficiente para evitar la provisión a esos consumidores dado que privilegia el bienestar social en su conjunto.
La diferencia entre ambos casos es que en el segundo, no existen incentivos desde la empresa de proveer el servicio ya que hacerlo le haría incurrir en pérdidas, y la empresa no toma en consideración el excedente de los consumidores en su toma de decisión particular.
Aceptando el argumento que debe cubrirse la totalidad de la demanda - hay que universalizar el servicio- ¿qué opciones tiene el regulador?. Desde el punto de vista de la regulación la cuestión fundamental es saber si existen alternativas tecnológicas de provisión ya que, como se mencionó, la restricción que opera sobre el funcionamiento del mercado es esencialmente tecnológica (de costos). Si existen dichas alternativas, entonces al regulador se le abren dos opciones básicas:
- evaluar la provisión a través de esa nueva tecnología o,
- generar mecanismos de financiamiento aplicados por la empresa ya instalada en el mercado lo que posiblemente lleva a una situación de subsidios cruzados.
B) Regulación de la obligación de servicio en presencia de tecnologías alternativas: cuando existen alternativas de provisión, las posibilidades de afrontar exitosamente el problema de la escasez de oferta del ejemplo anterior crecen considerablemente, ya que es probable que tales tecnologías generen estructuras de costos diferentes. Este es una cuestión observable en la industria de las telecomunicaciones dado el constante cambio tecnológico al que asiste; un ejemplo lo constituye la telefonía inalámbrica que incluye una tecnología crecientemente empleada en zonas rurales o de baja densidad de población que no es atractiva para empresas que operan redes fijas. La inexistencia de atractivos desde el punto de vista económico se debe indudablemente a que los requisitos mínimos de infraestructura (redes) necesarios para cubrir la demanda de los habitantes del área representan una carga en costos no financiable con la recaudación de esos mismos consumidores.
La ventaja de tecnologías inalámbricas consiste en que se ahorran esos costos al menos en una porción lo suficientemente importante como para no constituir una barrera económica de ingreso; algunas de estas tecnologías, sin embargo, suelen ser más ineficientes para niveles de densidad poblacional mayor debido a la congestión e interferencias típicas de zonas urbanas. Típicamente estas tecnologías generan curvas de costos más bajas que las de telefonía por red fija a niveles bajos de producción (pocos consumidores) pero crecen rápidamente altos costos en la medida que aumenta la población servida en una misma zona.
De esta manera, el regulador puede optar por permitir a las licenciatarias la utilización de tecnologías más eficientes para esas áreas. Es probable que bajo estas circunstancias sea posible la competencia, dado que el capital tiende a ser divisible lo que torna reducida la escala mínima. Así, el regulador tiene la posibilidad de introducir competencia y exigir la prestación del servicio
Finalmente, la posibilidad de competencia abre una perspectiva interesante desde el punto de vista regulatorio ya que disminuye la presión que tiene el regulador para fijar precios; es de esperar que un continuo proceso competitivo lleve a la baja los precios de los servicios. Sin embargo el ingreso de nuevos oferentes puede llevar a la duplicación de costos que son hundidos una vez que la empresa radica el capital en el área en cuestión. Si ese capital es "específico" a la actividad, la salida del mercado cuando las condiciones del mismo así lo justifiquen (esto también forma parte del proceso, competitivo) implica que no se puede reasignar libremente con lo que, de mantenerse ocioso, subutilizado o directamente en desuso, la sociedad afronta un costo que debe ser computado desde el punto de vista del regulador.
C) Regulación de empresas en ausencia de tecnologías alternativas: si el regulador no posee alternativa en materia de prestación - y existe obligación del servicio- la discusión se reduce a encontrar un mecanismo de financiamiento de la actividad allí donde no están dadas las condiciones para ser autofinanciable. La experiencia regulatoria muestra que la fijación de precios con subsidios cruzados es la herramienta más empleada. Este tipo de precios aparece tanto cuando existen diferencias de costos que no pueden reflejarse - al menos totalmente- en las tarifas, o, cuando existen diferencias en la capacidad de compra de los consumidores. Nos detendremos en el primer aspecto, dejando de lado este último para la sección de servicio universal.
La existencia de subsidios cruzados puede no ser aceptable por tres razones:
1.-La primera está asociada a la equidad que el regulador busca imponer a los precios y a la provisión del bien en general. 2.- La segunda se liga a cómo está distribuida la información entre el regulador y la empresa regulada. Si esta última argumenta que los costos de provisión son diferenciados para uno u otro grupo, el grado de información necesario para saber los verdaderos costos de provisión y para fijar correctamente los precios, puede ser inalcanzable para el primero. Si existen estimaciones no muy exactas de esos costos puede ser preferible - regulatoriamente - fijar un único precio promedio. 3.-La tercera y última razón por la que la agencia regulatoria impida la discriminación por precio esta emparentada con el fenómeno de la localización ya que precios más altos en zonas rurales pueden desincentivar la radicación en ellas lo cual perjudica a la sociedad en otros aspectos a los cuales posiblemente no esta dispuesta a renunciar (cuestiones de defensa, seguridad nacional, entre otros).
La última de las razones expuestas admite - al menos teóricamente- soluciones alternativas ya que se pueden generar transferencias directas a quienes se radiquen en las zonas más desfavorecidas o alejadas de los centros urbanos sin afectar los precios relativos. Es factible pensar que también se podría subsidiar la actividad de la empresa allí donde no sea rentable, lo cual sólo sería eficiente si se pudiera calcular con exactitud el monto del subsidio que no altere los incentivos de la empresa y que le financie por las pérdidas en que debe incurrir. Como se aprecia este escenario asume un conocimiento preciso del regulador respecto de los costos de producción, lo cual nos da una idea de la relevancia de la segunda razón antes comentada. La presencia de subsidios cruzados es más fuerte con asimetría de información entre el regulador y el regulado, ya que la fijación de precios sólo fija un "promedio" el cual se puede ir revisando a medida que se aprecia la evolución de los ingresos de las compañías y no requiere conocer con exactitud el costo de producción en cada segmento del mercado.
Esta política implica necesariamente dos tipos de costos: de eficiencia porque los precios se alejan de los costos marginales y distributivos dada la necesidad de financiar la prestación a través de subsidios, tema que será abordado con posterioridad. Los subsidios, a su vez, se deben financiar de alguna manera.
D) Otras razones que justifican la obligación de servicio: la aparición de los bienes "universales" está explicada por una falla de mercado distinta de la que da origen a los bienes públicos. Es importante recalcar que - en estas condiciones y tal como se comentó anteriormente- la simple apertura del mercado a la competencia no resuelve el problema ya que la falla de mercado no está asociada al número de prestatarios sino que resulta de la segmentación de la demanda tal cual la observan los propios oferentes.
Parece haber algunas otras causas, fundadas sobre racionalidad económica, para que las empresas rehusen proveer unidades adicionales del bien que producen. El precio puede ser demasiado bajo con respecto al costo en algunas zonas.
Las indivisibilidades en el tamaño de las plantas o proyectos son, casi seguramente, parte de las causas subsidiarias, pero no la única; entre las subsidiarias se incluyen también el temor - relativamente bien fundado en términos de probabilidades de estados de la naturaleza- de que una vez hundido el capital las tarifas no sean pagadas, o de que la regulación obligue a la empresa a proveer el servicio a un precio que no permita recuperar el capital invertido más una tasa de ganancia razonable (inseguridad jurídica) o a un precio considerado demasiado bajo (por ejemplo, cuando se establecen programas especiales para jubilados o familias carenciadas).
Si bien las indivisibilidades son una de las razones para que una firma decida no abastecer un mercado, la imposibilidad de discriminar precios casi siempre es una condición necesaria que la acompaña para que se dé ese resultado.
En efecto, razonando por analogía con la teoría del "peak-load-pricing", la ampliación de la capacidad de una firma exige contrapesar las ganancias de construir una planta hoy para hacer frente a un crecimiento de la demanda que sólo es progresivo, frente a la pérdida de excedente social por racionar a los agentes económicos postergando los planes de inversión hasta que la demanda insatisfecha alcance un nivel suficientemente elevado.
La primera solución es más costosa en términos de capital inmovilizado; la segunda raciona a los consumidores y reduce su bienestar (hace caer el excedente de los consumidores). Claro que sería posible cargar a los nuevos consumidores - los marginales en términos de llegada al mercado- con precios muy elevados al principio de modo de cubrir los costos de capital; pero si la discriminación de precios no es posible, entonces puede que la solución optima sea postergar los planes de inversión.
Nótese que este último razonamiento no requiere introducir hipótesis de heterogeneidad de los consumidores como lo hicimos anteriormente, más allá de distinguir entre quienes estaban en el mercado o podían ser abastecidos con las primeras instalaciones, y quienes iban incorporándose después.
Es de esperar que las ganancias por postergar la ampliación sean todavía mayores si se estima que los consumidores por agregar al servicio tengan precios de reserva más bajos o no puedan pagar los precios regulados en el período corriente, como podría pasar si se extendieran redes de agua o de teléfonos hacia barrios más pobres.
III.2.2.-Universalidad
En esencia, el problema antes expuesto es de maximizar el número de consumidores a los que alcanza la provisión al precio corriente. Para ello, y en presencia de grupos heterogéneos de consumidores desde el punto de vista de los costos de producción, el regulador debe fijar un precio tal que respete la restricción presupuestaria global de la empresa. También se mencionó que ese precio único necesariamente incluye subsidios entre tales grupos de consumidores.
El análisis antes expuesto se edificó sobre la base de que las voluntades de pago eran idénticas entre consumidores y para ello fue necesario asumir que tenían idénticas preferencias y -especialmente- que eran homogéneos en términos de distribución del ingreso.
Claramente este último supuesto es muy fuerte ya que es normal observar diferencias entre los agentes si se los compara por su ingreso. Por lo tanto, si el regulador atiende sólo la heterogeneidad entre los consumidores desde el punto de vista de los costos, podría llegar a un precio que fuera imposible afrontar por parte de aquellos de bajos ingresos, excluyéndolos del consumo.
En este caso, el regulador necesita fijar un precio, dado el número de consumidores que desea ingresen al mercado o, lo que es lo mismo, busca limitar la exclusión de consumidores a aquellos que lo hacen voluntariamente. Esto es el criterio de universalidad.
Nuevamente tomemos un caso de dos consumidores. Supóngase que difieren en su ingreso lo cual afecta su capacidad de compra. Para simplificar el análisis, digamos que no existen problemas de localización ni diferencias en los costos de provisión por lo que la empresa no tiene incentivos a discriminarlos.
La competencia en el mercado podría llevar el precio a su nivel de equilibrio de largo plazo, allí donde los costos son mínimos y donde se alcanza un óptimo de eficiencia, pero podría representar un precio lo suficientemente alto para el consumidor de menores ingresos el cual queda excluido.
Este aspecto de la fijación de precios más bajos que los que se observarían en condiciones de mercado no es trivial. ¿Cómo puede saber un regulador el nivel de precios al cual sólo quedan fuera del consumo aquellos que lo hacen por causas voluntarias? La literatura muestra que existe un gran debate al respecto ya que no se conocen las voluntades de pago de todos los agentes intervinientes por lo que el proceso se lleva a cabo en condiciones de información asimétrica (este fenómeno podría asociarse al moral hazard).
Una alternativa, es la de mirar el grado de penetración de la red; sin embargo, esta medida daría cuenta del nivel de prestación del servicio para un país o área pero no necesariamente del número de consumidores o de satisfacción de la demanda -en especial residenciales- que poseen acceso al servicio. Esta distinción surge a raíz de que muchos consumidores pueden tener más de una línea por lo que llevaría a confusión suponer que esos datos equivalen a hogares con líneas instaladas. OFTEL, por citar un ejemplo, ha investigado el tema directamente a través de encuestas de hogares como la vía más segura de contar información referida a consumidores sin acceso al servicio telefónico.
 III.2.3- El problema de la definición de Servicio Universal en industrias multiproducto

 
En muchas industrias se producen distintos tipos de servicios por lo que aparece el problema de definir en ellas el alcance exacto del criterio de servicio universal. Por ejemplo, podría decidirse que transmisión de voz viva, llamadas de emergencia, guías telefónicas, y teléfonos para personas disminuidas constituyan la canasta de bienes cuya prestación está dentro de la definición de servicio universal. Esto dejaría de lado otros servicios especiales (fax, Internet, conexiones punto a punto, entre otros tantos) cuya provisión se hace de acuerdo a precios y cantidades de mercado.
Pero ésta es sólo un tipo de distinción posible. Es sabido que esta industria provee sus servicios a través de redes y que por las características tecnológicas y de costos, las empresas cargan precios diferenciales según se trate del acceso o del uso de aquellos bienes. Podría entenderse que el precio que se fija por el primero es un cargo (generalmente fijo) de conexión a través de la cual se puede tener la posibilidad de consumir volúmenes variables del segundo tipo de bien o servicio.
Siguiendo esta línea de razonamiento es posible identificar dos demandas diferenciadas con elasticidades también distintas, siendo la de acceso usualmente menor a la de uso según parece indicar algunos estudios. Pero lo más importante de esta distinción entre acceso y uso es que encierra una distinción de mercados y, por lo tanto, es posible adelantar que existirán impactos económicos diferenciados de la obligación de servicio universal, según se aplique sobre uno u otro.
En efecto, el criterio de obligación de servicio universal es, en esencia, un mecanismo ad hoc que puede actuar sobre los precios, separándolos de sus niveles estrictos de eficiencia asignativa con un impacto económico que se puede desdoblar en dos partes: uno distributivo (entre consumidores) y uno asignativo en cada uno de los mercados. En principio, las ineficiencias asignativas son menores en aquellos mercados donde la demanda es más inelástica por lo que ese costo es menor cuando se afectan dichos precios
Al respecto, para la industria de las telecomunicaciones podrían formularse las siguientes preguntas: ¿Debería la obligación de servicio universal alcanzar a la provisión del acceso (la provisión de la red), al uso que hacen los consumidores, o a ambos mercados?. ¿Dónde es menor el costo social por la implementación de OSU? Esta discusión resulta imprescindible porque de ella se pueden derivar tanto el impacto económico que tendrá la OSU como asimismo los métodos de financiamiento posibles.
La provisión del uso está asociada a la operación del servicio de telefonía y representa el ala de la industria donde la competencia se desarrolla más rápidamente, al menos con relación a la provisión de la red. Por lo tanto, es de esperar que si se busca un precio más bajo que el precio de mercado competitivo se esté afectando un mercado eficiente ya que es de esperar, que en largo plazo, el nivel de producción en él sea provisto a un nivel de costos óptimo socialmente.
Aquí también vale la experiencia internacional que evidencia bajas de precios más rápidas y pronunciadas en este mercado. Sumado a esta potencialidad de competencia que tiene la operación del servicio, está el hecho de que la elasticidad de la demanda de uso tiende a ser mayor que la de acceso con lo que los costos de eficiencia podrían ser importantes si los precios se apartan de los costos. Este análisis sugiere que la imposición de la obligación de servicio universal tendría menos efectos distorsivos si se hiciera sobre los cargos de conexión y no sobre el uso.
De esta manera, la OSU consistiría en posibilitar que la mayor cantidad posible de consumidores acceda a las redes de conexión sin imponerles volúmenes de consumo efectivo - o uso- en forma ad hoc, que sería el caso si se rebajaran los precios del pulso por unidad de tiempo. Cabe acotar que la reciente reforma de tarifas llevada a cabo en nuestro país, ha dado algunos pasos en esa dirección ya que se eliminaron los pulsos libres y se rebajaron los abonos para aquellos grupos de consumidores de bajos ingresos.
 
IV - ASPECTOS ECONOMICOS DE LA DEFINICION DE SERVICIO UNIVERSAL
El cambio sustancial en la regla de determinación de precios de bienes y servicios, y de factores de la producción, derivada del proceso de privatización y del proceso de apertura de la economía argentina junto a un cambio tecnológico significativo, requiere el establecimiento de marcos regulatorios adecuados que contemplen el alcance de los objetivos económicos y sociales a lo largo del tiempo. Por otra parte, aún cuando un marco regulatorio responda a las recomendaciones generalmente aceptadas, casi siempre necesita algún tipo de ajuste de acuerdo con las especificidades de cada economía, entre ellas su dotación de recursos naturales, su marco legal y jurídico, y sus características geográficas. La distribución del ingreso y la estructura social de la economía son también datos que juegan un rol en el diseño inicial de las tarifas, en los planes de inversión requeridos y en la definición misma de obligaciones sociales, tales como el concepto de servicio universal.
Las obligaciones sociales son requerimientos de suministrar un conjunto de servicios bajo determinados términos y condiciones. La prestación de estos servicios implica una obligación debido a que las compañías de servicios públicos podrían no querer suministrar el servicio bajo esos términos y condiciones. Ejemplos de las obligaciones sociales son:


  • Los servicios para los jubilados y pensionados (sólo los que perciben un haber mínimo) y discapacitados a un precio diferenciado del resto de la población aunque bajo las mismas condiciones de prestación;

  • Los procedimientos especiales para la regularización de la deuda de determinados usuarios;

  • En general, los subsidios explícitos entre diferentes categorías de consumidores, ya sea en función de su ubicación geográfica (tarifas rurales, mercados dispersos), como en función de su curva de consumo (por ejemplo, los electro-intensivos) o de su nivel de ingreso.


Las razones por las que el sector público o la sociedad pueden estar interesadas en promover la extensión de algún servicio a un número mayor de consumidores incluyen justificaciones de carácter ético, externalidades positivas difícilmente internalizables o no reconocibles por los consumidores, y hasta de estabilidad política y cohesión de los estados nacionales. Así, mientras que el acceso de los ciudadanos a los servicios de telefonía básica parece más bien un derecho, originado en una visión ética y acorde al desarrollo de las sociedades modernas, la disponibilidad de agua corriente potable entraría más bien en la categoría de externalidad positiva (con un correlato en los menores gastos de salud de la sociedad). Los gastos necesarios para ajustar los servicios de modo que puedan ser usados por discapacitados, parecen caer claramente en la categoría de servicios derivados de una razón de carácter ético.
 
Cabe notar que el estímulo del consumo de determinados bienes o servicios queda limitado sólo a quienes tienen acceso a las redes de servicio. Dependiendo del sistema de financiamiento que se implemente, puede suceder que las tarifas más bajas para los jubilados conectados al sistema en parte son financiadas - vía impuestos- por jubilados en las mismas condiciones a quienes la red no ha llegado.
Llegados a este punto de análisis, cabe preguntarse: ¿Por qué promover el consumo de ciertos bienes o servicios y no de otros? ¿Cómo establecer los niveles de consumo considerados "socialmente indispensables"? ¿En qué medida obligar a la empresa a cobrar precios diferenciales para ciertas categorías, generando subsidios cruzados, frente a la alternativa de proveer a los individuos de recursos directos de las arcas públicas atados a paquetes de consumo?
Estas preguntas se vinculan a la alternativa existente entre dar subsidios para el consumo de ciertos bienes o servicios, frente a la posibilidad de mejorar los ingresos totales de un grupo o estrato social. La diferencia radica en la externalidad implícita que el dador del bien o servicio estima que tiene el consumo de esa mercancía o servicio: si se mejora el ingreso de una familia, ésta no necesariamente lo usará, por ejemplo, para mejorar su acceso a la red de agua y cloacas ya que evalúa sólo su utilidad privada, en tanto que socialmente hay ganancias por el acceso generalizado al agua potable (reducción de fuentes de contagio).
Justamente, una solución actualmente en discusión para los problemas fiscales derivados del subsidio al consumo de electricidad, agua y gas para jubilados y pensionados con haber mínimo, está basada sobre la idea de una asignación de monto fijo a todos los jubilados (con haber mínimo) conectados o no a la red. Ello resolvería el dilema de distribución de las ganancias entre jubilados homogéneos, pero no aseguraría el uso de los servicios a un nivel similar al consumo mínimo considerado socialmente aceptable, la cuestión vinculada a la voluntad de adhesión o no a la red.
Una de las dificultades de los esquemas de reducción del precio de un servicio es que quienes resultan elegibles no son necesariamente consumidores de bajos ingresos. Por ejemplo si se orienta el subsidio a los jubilados de manera indiscriminada después de cierta edad, pueden quedar incluidos consumidores de altos ingresos, aún cuando se limite la cantidad de servicio subsidiable.
Es el inconveniente de usar una aproximación para identificar el grupo objetivo, versus el costo de no implementar el programa en absoluto (costos de monitoreo versus costos éticos). Cabe observar que la definición de lo que es un "consumo mínimo socialmente aceptable" no sólo es convencional sino que también es probablemente un concepto sujeto a evolución y cambio en el tiempo.
 
Otra cuestión que es preciso mencionar está relacionada con las características redistributivas de medidas como las aquí estudiadas. La OSU no sólo constituye un mecanismo de provisión en cierta medida compulsivo para las empresas bajo su órbita, sino que implica la provisión a un precio más bajo que el que se esperaría en condiciones de libre mercado. En eso consiste el aspecto redistributivo. Ahora bien, ¿por qué no afectar la distribución del ingreso aumentando la infraestructura y proveyendo de estos bienes desde el propio Estado, si es que - como se argumenta más adelante- existen fallas de mercado que imposibilitan la provisión privada? La respuesta puede estar asociada al costo de financiamiento de esos proyectos, los cuales, llevados desde el Estado pueden implicar un costo del capital bastante más alto que el que las firmas privatizadas pueden conseguirlo; este argumento, puede ser particularmente relevante en países como el nuestro, donde la experiencia indica que el sector público - por sus limitaciones presupuestarias y por el grado de endeudamiento alcanzado- se financia a tasas más altas que los privados. En este sentido, la obligación de servicio universal también constituye una vía sustituta de hacer llegar infraestructura y bienes a más consumidores a un costo de oportunidad menor.
Además de los aspectos distributivos que un regulador pueda perseguir a través de la imposición de una Obligación de Servicio Universal, existen otros objetivos que se intentan alcanzar aprovechando ciertas ventajas que ofrecen y que es preciso señalar.
Las ganancias pueden ser:


  • de orden ético, cuando el nivel de bienestar o el consumo de ciertos bienes entra en la función de utilidad de otros agentes,

  • derivadas de externalidades, como las ganancias sociales por reducción de enfermedades debidos al del uso de sistemas de agua potable y cloacas centralizados,

  • ganancias de red en telefonía y energía eléctrica, por aumentar el número de individuos con quien es posible comunicarse o por mejorar la estabilidad del sistema,

  • ganancias complementarias de mejorar el acceso a la economía de mercado, como las que se obtienen de acercar a los desempleados a nuevas oportunidades de trabajo facilitando su acceso a la red telefónica o construyendo caminos,

  • disminución de gastos en sustitutos costosos, por ejemplo subiendo el salario real si se consume gas natural de red y no gas envasado,

  • dejar abierta la opción de uso, por ejemplo cuando se deja que los consumidores tengan cerca la red y puedan usarla en un caso de emergencia,

  • economías de escala o subaditividades de costos (pagar los costos fijos el menor número de veces posible).


Las desventajas incluyen:


  • caída del precio de privatización o del valor de la empresa, si la obligación de servicio es establecida explícitamente de modo que habría implícita una transferencia entre agentes presentes y de los consumidores de hoy hacia los de mañana.

  • costos de asignación, si los gastos se pagan de rentas generales con mayores impuestos distorsivos,

  • costos de identificación y monitoreo, de los agentes que califican para ser incorporados al sistema y para controlar que no existan filtraciones (reventa del servicio o enganches oportunistas en la red),

  • competencia sólo en los mercados más rentables (cream-skimming), que pone en peligro la sostenibilidad de un sistema basado en subsidios cruzados con la obligación de prestar servicios por debajo de los costos financiándolos con mayores precios en otros mercados,

  • costo de oportunidad del capital invertido y costos derivados de acelerar los planes de inversión para acompañar el crecimiento de la demanda, originados en la presión en los mercados de insumos con bajas elasticidad de oferta,

  • costos derivados de optar por hacer las conexiones hoy en un contexto de progreso tecnológico que bajará los costos en el futuro.


 
 
V - EL FINANCIAMIENTO DEL SERVICIO UNIVERSAL
Del análisis realizado en las páginas precedentes, surge que la obligación de servicio universal implica la provisión del servicio a un precio más bajo que el que la empresa estaría dispuesta a brindar. En un caso, la OSU determina que consumidores cuya provisión es más costosa que el promedio, paguen el mismo precio que el resto de sus pares. Necesariamente, el precio regulado estará por debajo de esos costos para ese grupo. Algo similar ocurre - aunque por distintas razones - con los sectores de más bajos ingresos. En este caso el precio podría estar por encima de su capacidad de pago independientemente de la estructura de mercado en la que opera la o las empresas.
En ambos casos, el sistema OSU requiere enfrentar costos, parte de los cuales serán afrontados por la empresa en una primera instancia. La pregunta que nace es ¿cómo financiar la prestación del servicio a esos consumidores y a los precios regulados?
Una primera aproximación, permite distinguir los siguientes sistemas de financiamiento de la obligación de servicio universal:
Subsidios Cruzados: cuando determinados servicios, regiones geográficas, o categorías de usuarios superavitarias financian con un precio mayor a las deficitarias. En este caso el ente regulador debe definir cómo se transfieren los recursos. El problema, es que en un régimen de competencia es muy difícil implementar una política de precios que contemplen subsidios cruzados. Uno de los principales argumentos para la implementación del rebalanceo del cuadro tarifario fue justamente la eliminación o disminución de los subsidios cruzados existentes.
El regulador deberá decidir cómo se definen esos subsidios; si se harán entre consumidores o entre servicios. Esta última posibilidad, sin embargo, no está abierta a todas las industrias o al menos no en la misma medida.
La aceptación de subsidios cruzados entre consumidores o entre bienes puede afectar la dinámica del proceso de competencia a través del incentivo de operadores menos eficientes en segmentos más rentables (cream skimming) que financian los menos rentables.
Subsidios Explícitos: presupuestariamente se establece el monto anual destinado a solventar a las licenciatarias la pérdida por la prestación del SU. La ventaja radica en que este criterio surge del proceso de formación y sanción de la ley de presupuesto de la Nación, que implica una decisión política del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. Las desventajas, surgen de la misma restricción presupuestaria del gobierno, de la discrecionalidad, de la inseguridad de su continuidad en el tiempo, y del financiamiento (origen de los fondos) que este subsidio requiere.
 
Transferencias directas: Desde el punto de vista de la eficiencia económica la transferencia directa a los consumidores, constituye la mejor opción ya que no se alteran los precios relativos de la economía. Cada uno afronta el precio correspondiente. Este sistema, sin embargo, tiene dos inconvenientes que lo tornan impracticable. El primero es que el regulador difícilmente pueda conocer exactamente la verdadera capacidad de pago de cada agente en particular o el verdadero costo de producción de la empresa para cada localización con lo que es difícil que alcance un cálculo eficiente de la transferencia. Este problema es del tipo "selección adversa". También el regulador enfrenta otro inconveniente y es el de asegurarse que los receptores de las transferencias gasten la misma en el bien o servicio para el cual se diseñó. Este problema es de azar moral.
El segundo inconveniente es de implementación ya que las transferencias al consumidor implican que el mismo debe afrontar el verdadero precio al cual se le ofrece el bien. Por definición ese precio es distinto al del resto de los consumidores. Estas diferencias de precios suelen pesar más en la opinión pública -que no acepta la discriminación- por lo que, aún con compensaciones, el sistema es difícil llevarlo a la práctica.
Para solucionar esta cuestión, se han propuesto dos cambios: que la transferencia sea recibida por la empresa y que los consumidores no sean discriminados por precios. Estos cambios tienen el efecto de evitar la violación del sentido de justicia o equidad que suelen desear los consumidores -porque todos enfrentan los mismos precios. Es de notar, que si bien este sistema resuelve el problema del azar moral porque los consumidores no reciben ingreso extra alguno que puedan desviar a otros gastos, no alcanza para hacer lo propio con el dilema de la selección adversa ya que subsiste el problema de identificar quiénes verdaderamente necesitan ser objeto de las transferencias. A pesar de esto, este sistema ha sido empleado en distintos sectores regulados de nuestro país (electricidad, gas y agua).
Fondos Especiales: Este sistema es, en realidad, un modo de financiamiento de transferencias como las discutidas más arriba. El fondo consiste en una contribución de los distintos operadores del mercado hacia quien tiene la obligación de servicio universal; es decir, constituye un mecanismo aplicable a situaciones en donde la industria está liberalizada (al menos la entrada a la misma) pero la OSU sólo es una obligación para un operador. Se han propuesto distintas opciones para la recaudación del fondo aunque sobresalen aquellas ligadas a los impuestos sobre las ventas de los competidores, cargos para otorgamiento de licencias - proceso que puede ser competitivo y que es conocido como auctioning - o, finalmente, cargos de interconexión si el operador a cargo de la OSU es propietario de una red que los demás deben emplear.
Así como las transferencias directas a los consumidores resultan inaplicables dada la escasa información que suelen manejar los reguladores respecto a las características particulares de cada agente, la imposición de un fondo con mecanismos de recaudación inapropiados puede afectar el proceso de competencia ya que se pueden imponer condiciones de pago que dañen los incentivos de largo plazo.
En el caso particular de los Estados Unidos, la FCC tiene instrumentado un mecanismo por el cual busca cumplir con el principio enunciado de Competitive Neutrality, en donde la contribución o tasa para financiar el SU es aplicada a las licenciatarias sobre el total de los ingresos por ventas de telecomunicaciones a todos los usuarios finales, para así financiar los programas para escuelas, bibliotecas, y centros de atención médica rural o en zonas marginales. Las empresas prestadoras son gravadas basándose en los ingresos por ventas por telecomunicaciones interestatales e intraestatales, excluyéndose de este gravamen al servicio internacional. Cabe aclarar que este fondo especial (Universal Service Fund, USF), que funciona como un fondo especial virtual, es administrado mediante un sistema de clearing a través de una Cámara Compensadora administrada por la asociación empresaria que agrupa a las licenciatarias del sector.
Cargos Adicionales a la Tasa de Interconexión a los Carriers (access deficit contribution): este método, aplicado en Australia, Estados Unidos y otros países consiste en que el costo del SU se distribuye proporcionalmente entre el prestador dominante y los prestadores interconectados a su red sobre la base de los minutos de tráfico de cada carrier.
 
VI.-PREGUNTAS:
En vista a todos los argumentos antes presentados, y a lo dispuesto por el art. 8 del Decreto PE 264 del 10 de marzo del corriente año, se concluye esta consulta requiriendo la opinión al sector sistematizando sus aportes en la respuesta a las siguientes preguntas, fundamentando las mismas:
1) ¿Cuáles son los servicios de telecomunicaciones y sus alcances que correspondería incluir dentro del futuro régimen de Servicio Universal a regir en argentina?. ¿ Esa inclusión, debería extenderse por un plazo indefinido o por el contrario correspondería establecerle un límite temporal?. ¿Cuáles segmentos de los servicios (acceso al servicio, mantenimiento del servicio, etc.) a incluir en el régimen de Servicio Universal debieran ser financiados por el mecanismo propuesto?
2) ¿Cuáles serían los sectores económicos, las categorías de usuarios y las regiones geográficas que serían alcanzadas por cada uno de los servicios de telecomunicaciones a incluir en el régimen de Servicio Universal?.
3) El Reglamento Servicio Universal ¿debería ser de orientación general?.¿o debería imponer obligaciones y objetivos detallados?
4) Considerando un nivel de precios dado, ¿Cual debería ser la metodología de determinación de precios que garantice la asequibilidad a los sectores beneficiarios del SU?
5) ¿ La prestación del Servicio Universal, debe tener en cuenta la demanda natural del mercado, o por el contrario es preciso incentivarla para alcanzar los objetivos del Servicio Universal en un lapso determinado de tiempo?
6) ¿Cómo debería ser la metodología de incorporación de nuevos servicios al SU?. ¿Debieran incorporarse nuevos servicios antes de haber logrado la provisión de los servicios básicos en todo el país?
7) ¿Debiera incluirse Internet en el SU?. En ese caso, ¿A qué nivel debería garantizarse el acceso a este servicio?. ¿Para todos los usuarios? ¿Para las áreas urbanas? ¿Para las escuelas y bibliotecas públicas, cualquiera sea su ubicación geográfica?
8) ¿Cuál cree que es el mecanismo más adecuado para financiar los déficit ocasionados a las Licenciatarias por el cumplimiento de las obligaciones de Servicio Universal, teniendo en cuenta que el mismo debe ser: a) no discriminatorio entre prestadores, b) transparente y c) neutral para la competencia en el mercado?.
9) ¿Debería explicitarse en la factura el subsidio al beneficiario y el costo al cliente del SU?
10) ¿Debería limitarse la posibilidad de relocalización de Teléfonos Públicos ubicados en zonas no rentables?
11) Teniendo en cuenta que el mecanismo de administración y control de los recursos debiera ser neutral a la competencia e independiente, ¿Cómo debe diseñarse estos mecanismos destinados a financiar el régimen del Servicio Universal?, ¿Que medidas deberían tomarse para garantizar la correcta aplicación de los fondos generados por el sector para el Servicio Universal?.

 
ANEXOS
A. El servicio universal en USA
B. El servicio universal en Chile
C. El servicio universal en Australia
D. El servicio universal en la Unión Europea
E. El servicio universal en Francia
F. El servicio universal en UK
G. Regiones demográficas en la Argentina

 
A. El Servicio Universal en USA
El mercado de telecomunicaciones de Estados Unidos es uno de los pocos en el mundo que se encuentra regulado por dos reguladores. La FCC es la responsable de la regulación de los servicios inter-estatales, mientras que las Comisiones Estatales (PUC) regulan las telecomunicaciones intra-estado.
Desde el punto de vista de los ingresos y de los costos, cada operador debe efectuar una separación jurisdiccional de cada uno de ellos, de acuerdo a normas establecidas en la ley de telecomunicaciones y en las reglamentaciones de la FCC.
Por lo tanto existen mecanismos federales para la financiación del servicio universal, así como mecanismos estatales (en los estados que decidieron implementarlos).
La ley de telecomunicaciones de 1934 establece como objetivo :
"Asegurar la disponibilidad, hasta lo posible, a todos los pueblos de los EE.UU., un servicio de comunicaciones rápido, eficiente, de alcance nacional y mundial, con instalaciones adecuadas y a precios razonables."
Bajo el régimen monopólico se desarrolló un complicado sistema de subsidios cruzados.
1. Subsidios de la larga distancia hacia el servicio local.
2. Subsidios entre zonas de bajo costo (urbanas) y zonas de alto costo (rurales)
3. Subsidios entre servicios comerciales y servicios residenciales.
4. Programas de préstamos subvencionados para las cooperativas y empresas independientes operando en zonas rurales.
5. Programas de subsidio directo a abonados de bajos recursos (Lifeline)

 
Este sistema permitió que :


  • el 98 % de los estadounidenses tienen acceso a servicios básicos.

  • la teledensidad (líneas cada 100 habitantes) supera el 63 %.


Pero el acceso garantizado se limitó efectivamente al acceso a la RTP para efectuar llamadas locales.
En 1996 con la NLT, se requiere que un Federal State Joint Board desarrolle las recomendaciones necesarias para reformular el financiamiento del SU. En mayo de 1997, la FCC basado en las recomendaciones del FSJB, emite la reglamentación necesaria para su implementación.
Allí la FCC define como SU a:


  • Servicio de voz para acceder a la red pública conmutada, con posibilidad para efectuar y recibir llamadas.

  • Señalización DTMF o su equivalente funcional, conocido como servicio touch-tone.

  • Servicio a ser prestado a cliente individualmente (single party service).

  • Acceso a los servicios de emergencia, incluidos el 911 y el 911 mejorado (el que identifica la ubicación del llamante).

  • Acceso a los servicios del operador.

  • Acceso al servicio de larga distancia (no necesariamente "acceso igualitario")

  • Acceso a los servicios de información (asistencia guía telefónica).

  • Servicio Lifeline y servicio Link Up para clientes de bajos recursos, que califiquen.


 
La FCC conviene en rever la definición del servicio universal el 1 de Enero del 2001 o antes.
 
Principios
La ley de 1996 enumera siete principios que sirven de guía a la Comisión para establecer políticas para la preservación del servicio universal. Estos principios incluyen :


  • Servicios de calidad a precios razonables y accesibles.

  • Acceso a servicios avanzados.

  • Acceso en áreas rurales y en áreas de alto costo.

  • Contribución equitativa y no discriminatoria por parte de todos los prestadores de servicios de telecomunicaciones.

  • Mecanismos de soporte específicos y predecibles.

  • Acceso a servicios avanzados de telecomunicaciones para colegios, prestadores de servicios de salud y bibliotecas.


Adicionalmente, como fue recomendado por el Comité, la Comisión adoptó adicionalmente el principio de "Neutral para la Competencia".
 
Carriers apropiados para recibir soporte para el Servicio Universal
La Comisión concluye que cualquier carrier apropiado de telecomunicaciones, incluidos, por ejemplo, los prestadores de servicios inalámbricos (wireless service providers), sin importar la tecnología que utilicen, puede ser apropiado para recibir soporte para servicio universal.
Bajo la NLT, para ser considerado apropiado, el carrier debe ser un "common" carrier, y el carrier debe ofrecer y publicar, en el área designada, todos los servicios soportados por el servicio universal como se describió antes.
 
Areas Rurales, Islas y áreas de alto costo
La Comisión encuentra que el soporte para las áreas de alto costo debe estar basado en los costos económicos de largo plazo. La Comisión encuentra que las metodologías de costos presentadas hasta aquí no son suficientemente confiables y, en Junio de este año, emitirá una propuesta buscando información adicional.
La Comisión continuará también explorando el uso de licitaciones competitivas como un mecanismo para proveer el servicio universal.
 
Programas para Clientes de bajos recursos
Se modifican los programas Lifeline y Link Up, que fueron establecidos por la Comisión hace mas de una década, para que los consumidores en cualquier estado o territorio puedan recibir sus beneficios.
 
Colegios y Bibliotecas
Los colegios y bibliotecas seleccionables tendrán descuentos en la compra de todos los servicios de telecomunicaciones disponibles, acceso a Internet, y conexiones internas. Los mismos tendrán descuentos del 20 al 90 %.
 
Cargo por línea al Abonado (SLC) y Cargo por línea al "Common Carrier" (Carrier Common Line Charge - CCL)
El cargo por línea al abonado (Subscriber Line Charge - SLC), para líneas primarias residenciales y para líneas simples comerciales no sufrirá aumento.
La Comisión concluye que los pagos en concepto de Long Term Support (LTS), que actualmente sirven para equalizar los CCL entre los ILECs subiendo algunos y bajando otros, constituyen un mecanismo de soporte implícito y entonces deben ser removidos de los cargos CCL. Este cambio se lleva a cabo en la reforma sobre los cargos de acceso.
 
Administración de los mecanismos de soporte Universal
La Comisión adopta la recomendación de la Junta de que los Carriers de telecomunicaciones que presten servicios de telecomunicaciones interestatales contribuyan al servicio universal. Adicionalmente, la Comisión encuentra que todos los prestadores de telecomunicaciones interestatales sobre una base "non-common carrier" y los agregadores de teléfonos públicos también deberán contribuir a los mecanismos de soporte.
Consistentemente con la Junta, la Comisión adoptó una metodología de contribución que es competitivamente neutra y fácil de administrar. Las contribuciones serán aplicadas sobre los ingresos por ventas de telecomunicaciones a usuarios finales. Para el soporte de los programas para escuelas, bibliotecas y centros de atención médica rural los prestadores serán afectados basándose en los ingresos por ventas de telecomunicaciones de larga distancia interestatales e intraestatales.
Temporariamente el administrador de los mecanismos de soporte será la NECA.
La comisión creará un Comité de Consejo Federal para recomendar un tercero administrador, permanente y neutral, de los mecanismos de soporte.
 
Reglas básicas para el Financiamiento del Fondo:


  • Todos los proveedores de servicios de larga distancia tienen que contribuir en base a sus ingresos provenientes de los servicios prestados a sus usuarios finales. Incluye a los celulares.

  • Todas las redes privadas que alquilan líneas, pertenecientes a proveedores no clasificados como "common carriers" también deben contribuir

  • Los proveedores de servicios de Internet no tienen que contribuir, aún.

  • Ha excluido los ingresos de los servicios locales del mecanismo definanciamiento


 
Temas todavía No Resueltos :


  • La FCC ha decidido postergar la apertura de los mercados rurales hasta el 2001.

  • Ha postergado hasta el 1/1/99 la implantación de la metodología de costos económicos futuros para el cálculo de los costos de la provisión del servicio universal en las zonas rurales.

  • Ha reducido pero no eliminado los subsidios cruzados, de modo que costará mas obtener la segunda línea.


B. El Servicio Universal en Chile
 
El mercado de telecomunicaciones chileno tiene hoy una teledensidad de 14 lin / 100 hab, con 11 operadores de larga distancia y varios de telefonía local fija aunque CTC concentra el 95 %. El total de líneas instaladas es de aproximadamente 2.000.000.
Unos 1.5 millones de personas (alrededor del 10% del total de habitantes de Chile), vive en localidades que no tienen un teléfono público. Dado que alrededor de 500.000 familias no podrían pagar la conexión de teléfono en un futuro resulta necesario incrementar el acceso a teléfonos públicos en áreas rurales y urbanas de bajos ingresos. Para ello, el gobierno chileno estableció en 1994 un fondo especial que subsidia proyectos para brindar el servicio de telefonía pública. El fondo, que tiene una vida limitada ya que expira en 1998, es financiado a través del Presupuesto Nacional y administrado por un consejo presidencial por el Ministro de Telecomunicaciones. El Consejo decide los proyectos y subsidios a través de la licitación competitiva.
Selección de Proyectos
El ente regulador, la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel), preparó una lista con 2.300 localidades rurales que necesitaban teléfonos públicos. Luego agrupó dichas localidades en los proyectos en función a la proximidad geográfica y a las soluciones técnicas. Luego realizó un análisis costo-beneficio para estimar el subsidio necesario, si realmente lo es, para instalar un teléfono público en cada localidad. Las compañías existentes y también nuevos operadores pueden licitar para brindar dicho servicio a las áreas mencionadas.
El fondo operó por primera vez en 1995 y se evaluaron los primeros 46 proyectos ranqueados. Los requerimientos de subsidio fueron de U$S 4.3 millones. Estos proyectos cubrieron 1.285 localidades en todo el país, con menos de 1.000 habitantes cada una y están localizadas a aproximadamente 50 km de centrales existentes.
Estos proyectos harían posible brindar el acceso al servicio básico telefónico a 460.000 personas, un tercio del total de personas que no tienen acceso (al menos mediante telefonos públicos).
Plazos
En la licitación se fijan los términos y condiciones para todos los proyectos: la obligación del servicio, las tarifas (estas pueden ser superiores a las tarifas en zonas urbanas), los principios de interconexión, los requerimientos para los que licitan, procedimientos de licitación, etc. También se enumeran los proyectos, las localidades, el número de teléfonos públicos requeridos y el subsidio máximo disponible.
El oferente elegido para cada proyecto tiene que proveer por lo menos un teléfono público por localidad por 10 años, disponible para el público todos los días del año, las 24hs. El servicio debe empezar de 6 a 20 meses después de haber sido otorgada la licencia.
La elección de la tecnología, la estructura de la red y la ubicación de los teléfonos está a cargo del titular de la licitación. También puede fijar los cargos de llamada sujetos a un máximo equivalente a U$S 0.07 por minuto para una llamada de 5 minutos hacia un teléfono dentro de la misma área primaria . Esto se compara con un cargo de U$S 0.05 por minuto para una llamada local de 5 minutos que cobra un operador del área urbana. Están permitidos cargos mayores, U$S 0.13 por minuto para llamadas más cortas, de un minuto.
El máximo subsidio disponible para cada proyecto está entre los 300 y U$S 26.000 por localidad y promedia los U$S 3.340. El subsidio, en pesos corrientes no ajustado por inflación, es pagado como suma fija, una vez que las instalaciones se hayan construido y Subtel las haya inspeccionado. Por lo tanto, el titular de la licencia tiene, una obligación contractual y un claro incentivo para iniciar rápidamente el servicio.
El proceso de licitación y sus resultados
La licitación pública de cada uno de los 46 proyectos fue publicada en Octubre de 1995. Cada proyecto podría ser otorgado buscando el menor subsidio. Las licitaciones pueden incluir servicios adicionales en las localidades propuestas ó en otras, pero no serán tomadas en cuenta en la evaluación. Pueden licitar operadores nuevos ó los ya instalados. Treinta compañías compraron los pliegos. La licitación se abrió en Diciembre de 1995 y los resultados se anunciaron en Marzo de 1996. Los que licitaron hicieron 62 ofertas para 42 de los 46 proyectos, cubriendo la mayoría de las localidades. El fondo compromete sólo el 48% de lo que figura en el Presupuesto 1995 alcanzando el 90% de sus programas, principalmente porque las licitaciones de subsidio cero fueron otorgadas para 16 proyectos ( cubriendo 51% de las localidades y 59% de la población). La mayoría de los otros proyectos fueron otorgados al máximo subsidio disponible ó cerca del mismo. Cerca de 75% de las localidades fueron otorgadas en proyecto a U$S 5.000 ó menos por localidad.
La entrada competitiva fue el principal factor que hizo caer el subsidio. Chilesat, un carrier de larga distancia que busca desarrollar su red local, ofreció cero subsidio por cada uno de los 16 proyectos.
Chilesat hizo una mejor oferta que CTC (el mayor operador local) en 8 de esos proyectos y se unió con CTC en los otros ocho. Dado que los documentos de licitación no contenían cláusulas especiales respecto de uniones, los proyectos no fueron concedidos. Pero a mediados de 1996, CTC quiso extender su licencia para incluir los ocho proyectos no concedidos.
El proceso de licitación documentaba la existencia de la demanda y la voluntad de pagar en algunas pequeñas y dispersas localidades que aún no han captado la atención de los operadores. Los precios exceden a los autorizados en ciudades donde se hicieron proyectos viables con subsidios limitados. Una vez que la instalación de un teléfono público en una localidad es viable bajo subsidios, otros servicios pueden proveerse a bajos costos marginales y con significativos retornos. Las concesiones se otorgaron en dichas áreas en exclusividad por 25 años. En estos casos, aparecen estos proyectos como rentables.
 
C. El Servicio Universal en Australia
 
El Servicio Universal definido por Austel incluye:


  • Asegurar que el servicio telefónico standard sea razonablemente accesible a todos los residentes de Australia en una base equitativa, dondequiera residan o negocien;

  • Proveer el servicio telefónico standard a todos los residentes de Australia;

  • Asegurar que el servicio de telefonía pública sea razonablemente accesible a todos los residentes de Australia en una base equitativa, donde quiera residan o negocien;

  • Proveer, instalar y mantener el servicio de telefonía pública en Australia.


Provisión del SBT
Los tiempos para la provisión de una línea telefónica dependen del tipo de sitio del requerimiento (con conexión in situ, con infraestructura accesible, sin infraestructura) y del tamaño de la población.
Además, Telstra está obligada a proveer los aparatos telefónicos standard y para clientes con necesidades especiales y a restaurar el servicio en caso de fallas en plazos determinados dependiendo del tamaño de la localidad.
 
Servicio telefónico standard
Los servicios que Telstra entiende incluidos dentro del servicio telefónico standard son:


  • Acceso a la red pública conmutada;

  • Capacidad para hacer o recibir llamadas automáticas nacionales e internacionales las 24 horas;

  • Acceso a los servicios de emergencia sin cargo para el cliente llamante;

  • Acceso a operadora para consultas de guía, llamadas nacionales e internacionales por operadora y reporte de averías las 24 horas;

  • Un número telefónico individual, alocado dentro del plan de numeración nacional y su aparición en guía, excepto cuando el cliente solicite lo contrario;

  • Un nivel de privacidad y seguridad que permita a los usuarios realizar comunicaciones personales y de negocios bajo confidencialidad;

  • Facturación mensual en caso que el cliente lo solicite;

  • Facturación itemizada para todas las llamadas, excepto locales, para todos los clientes;

  • Un servicio de voz acorde con los standares de calidad internacionales y recomendaciones de la UIT respecto a la calidad de transmisión, conmutación y red.


 
Método de financiamiento
Si bien Austel no prevé métodos de financiamiento del SU, reconoce que Telstra puede tener déficits al brindar el SU con el alcance que definió en la regulación. De este modo, determina ciertas definiciones que contribuyen al cálculo del déficit del SU.
Costo evitable: para el caso de TP, es el costo total que la empresa puede ahorrar si no provee el servicio.
Importancia mínima del costo neto: la decisión de instalar TP sin tomar en cuenta el costo neto se realizará caso por caso. La instalación de TP puede depender de factores distintos al costo neto de su instalación y mantenimiento, por ejemplo, la seguridad pública o servicio en comunidades con disacapacidades.
Pérdidas neta anual: para el caso de TP, es el costo anual evitable menos los ingresos anuales obtenidos del mismo TP y del abonado llamado (en caso de llamadas con cobro revertido).
Importancia reducida del costo neto: Telstra debe instalar TP cuando la pérdida neta anual del servicio se estime menor a un tercio del costo anual de proveer dicho servicio del modo más eficiente.
Costo total evitable anual: es la suma de la depreciación del costo de reemplazo del TP, el costo de capital, el mantenimiento anual y los costos sensibles al volumen (comisión de reventa de tarjetas telefónicas, costos de recolección de monedas, costos de terminación de llamadas internacionales).
 
D. El servicio universal en la Unión Europea
Introducción
Con el establecimiento de un régimen competitivo en el mercado de las telecomunicaciones en la Unión Europea, ha sido necesario determinar los objetivos del servicio universal. Para ello, la Unión Europea ha fijado una serie de reglas especiales y garantías que comprometen a los diferentes directorios que forman parte de la Autoridad Regulatoria.
Existen tres directorios, el que se ocupa del servicio de voz, el de Interconexión y el de temas relacionados con la Competencia. El primero de ellos debe asegurar el acceso a la red pública telefónica. Sobre quienes recaiga la obligación del servicio universal deberán proveer la conexión a dicha red y servicios de telefonía pública. Los otros dos se ocupan de temas relacionados con los costos y el financiamiento del servicio universal. En particular deben desarrollar los siguientes puntos:


  • un criterio para identificar los costos de un servicio eficiente

  • los procedimientos a través de los cuales tales costos pueden ser medidos

  • una metodología para valuar los ingresos que provienen del servicio universal

  • una metodología para medir los beneficios indirectos de brindar el servicio

  • el diseño de un mecanismo de financiamiento que cumpla con los requerimientos de no discriminación y proporcionalidad


Los criterios y procedimientos propuestos deben ser prácticos, transparentes y objetivos.
En este contexto se supone que la obligación de servicio universal, en un principio, recae exclusivamente sobre el operador que ya está establecido.
El costo neto del servicio universal surge de restarle a los costos evitables del servicio universal (costos que no existirían de no brindarse el servicio) los ingresos a los que se renuncia por no brindar dicho servicio y los beneficios indirectos que surgen de ser un proveedor del servicio universal.
 
Puntos que no están considerados expresamente en el documento


  • Se plantea el tema de compartir los costos del servicio universal entre todos los operadores. El Ente Regulador argumenta que el operador establecido es el que se beneficia brindando el servicio universal por lo tanto tendría que pagar los costos netos en los que incurre. Si se compartieran dichos costos, esto podría llevar al establecimiento de barreras a la entrada y a innecesarios costos administrativos.

  • Mientras que la autoridad regulatoria requiere que el operador que brinde el servicio también provea servicios de emergencia, de operadora,etc., esto no aparece incluido en el esquema de costos netos de la obligación del servicio universal.

  • Con respecto al servicio para usuarios con necesidades especiales, el ente regulador prevé un fondo para cubrir los costos que surgen de dicho servicio.

  • La entidad regulatoria permitiría al establecido reestructurar sus tarifas para eliminar déficits de acceso existentes. Esto sería inconsistente con el concepto de incluir como parte del costos neto del USO, los déficits de acceso.


 
Metodologías de costos en el cálculo del costo neto
Dada la necesidad de establecer una metodología de costos que cumpla con los requerimientos de eficiencia, no discriminación, transparencia, objetividad y practicidad, la autoridad regulatoria considera que deberían aplicarse los costos incrementales de largo plazo.
La no discriminación requiere que los contribuyentes al fondo del servicio universal no paguen más por el servicio que lo que pagarían en condiciones competitivas.
La transparencia en el proceso de determinación de los costos es necesaria para asegurar la legitimidad de los pagos de compensación necesarios.
El ente regulatorio insiste en el establecimiento de un sistema de costos basado en los principios de ABC (activity based cost) . Por otra parte considera que los costos hundidos relacionados con inversiones ineficientes ó redundantes del pasado y con inversiones que luego resultaron no económicas, no deberían formar parte del costo del servicio universal y por lo tanto no podrían ser cubiertas por un esquema de compensaciones.
 
El enfoque de los Ingresos en el cálculo de los costos netos
Si ciertos usuarios considerados no económicos fueran desconectados de la red pública, los ingresos que surgen de su consumo no serían percibidos por el operador.
La autoridad regulatoria debería definir las áreas, las categorías de usuarios y las categorías de teléfonos públicos (a través de segmentos de ingresos y/o tipos de áreas) que forman parte del costo del servicio universal. Luego se deducirían de este costo los ingresos que pierde el operador por no brindar el servicio universal en dichas áreas y consumidores, con lo que obtiene el costo directo neto del servicio universal.
Al deducir de este costo directo neto los beneficios indirectos que surgen de proveer el servicio universal se llega al costo neto del servicio universal. Los beneficios que deberían restarse son los relacionados con el ciclo de vida y con el aumento de reputación corporativa que percibiría el operador por brindar el servicio universal.
 
El financiamiento del Servicio Universal
Si existe el costo neto del servicio universal, el mismo puede financiarse implementando un esquema de fondos para compartir los costos entre los distintos operadores.
Los esquemas de financiamiento deben diseñarse con mucho cuidado ya que pueden provocar ciertos efectos no deseados como:


  • efectos nocivos sobre la eficiencia económica

  • serias distorsiones en incentivos económicos de la industria al favorecer a redes integradas sobre interconexión ó algún tipo de tecnología de transmisión sobre otra.

  • discriminación contra el proveedor del servicio universal, ó alternativamente contra otros operadores que no tienen la obligación del SU

  • no satisfacer el requerimiento de proporcionalidad


 
Es decir, cuando se trata de diseñar un esquema de financiamiento para el servicio universal, deberían respetarse ciertos objetivos como son: la eficiencia, la neutralidad de mercado y la no discriminación, la continuidad del financiamiento, la objetividad, la transparencia y la practicidad y sobre todo la proporcionalidad.
El documento menciona básicamente dos esquemas para financiar el costo del servicio universal:
1) Fondo del Servicio Universal basado en ingresos netos
El marco establecido por la Unión Europea permite compartir el costo neto del SU entre todos los operadores que participan de la red pública de telecomunicaciones. Por lo tanto los operadores obligados a contribuir al Fondo son aquellos que operan la red pública fija y/o brindan servicios de telefonía fija, así como los operadores de telefonía móvil. Algunos operadores exentos de contribuir serían aquellos que brindan servicios de valor agregado, vídeo conferencia, voice mail, etc. Estas excepciones deben ser evaluadas cuidadosamente para no violar los principios de no discriminación y proporcionalidad.
Las contribuciones al fondo, se basarían en ingresos netos que surgen de deducirle a los brutos (antes de impuestos), los servicios de interconexión, ventas de gran volumen y arriendos de circuitos a líneas directas.
Este método permite compartir los costos entre los diferentes operadores en función de su actividad económica.
2) Cargos suplementarios sumados a los cargos de interconexión
Este es un esquema alternativo, por medio del cual el operador que provee el SU compartiría sus costos con otros operadores interconectados a su red. Esto estaría basado en el número de minutos provistos por el proveedor del SU al resto de los operadores.
Este sistema crea incentivos para evitar la interconexión y viola los requerimientos de neutralidad de mercado con respecto a los operadores, a los servicios y tecnología, en particular si los cargos suplementarios están basados en los minutos. Esto no es una buena medida de la actividad del mercado.
 
 
E. El servicio universal en Francia
Definición
Se define el servicio universal como la provisión de un servicio telefónico de calidad a un precio accesibles. Comprende el establecimiento de llamadas telefónicas desde y hacia abonados, la provisión de un servicio de información y de guías en forma escrita y electrónica, la instalación de teléfonos públicos en todo el territorio de Francia y el acceso a servicios de emergencia sin cargo para el abonado llamante.
El SU debe contemplar las tarifas y condiciones técnicas adecuadas para permitir que las categorías sociales con necesidades especiales, como las de bajos ingresos y con disabilidades, accedan al servicio. En caso de abonados con deudas a la empresa de telecomunicaciones, ésta debe mantener el servicio para recibir llamadas y realizar llamadas a servicios de emergencia por el término de un año.
Un operador será responsable de la provisión del SU si acuerda proveer servicio telefónico en todo el país. Por dicho motivo, France Telecom es responsable de proveerlo.
 
Servicios obligatorios
Los servicios obligatorios incluyen el acceso a la red digital de servicio integrados, líneas dedicadas, servicios conmutados de paquetes, servicios telefónico de voz y telex en todo el territorio de Francia.
Además, se prevén servicios de interés general para asegurar la defensa nacional y la seguridad pública y la enseñanza superior y la investigación pública en el ámbito de las telecomunicaciones.
 
Costo del SU
El costo del SU debe calcularse en base a un sistema contable de costos apropiado implementado por el operador y auditado por un organismo independiente designado por la AR a costas del operador. El costo contempla tres componentes:


  • una geográfica resultante de la cobertura en todo el país;

  • una social resultante del desbalanceo de la estructura tarifaria actual, que será progresivamente solucionado, y de la prestación de servicios a determinadas categorías sociales;

  • una componente resultante de la telefonía pública, la publicación de guías y la prestación del servicio de información.


El costo del SU debe financiarse con los aportes de los operadores de redes públicas y por los de TP en las siguientes modalidades:


  • un pago relacionado con la interconexión que compensa el costo resultante de la cobertura extendida a todo el territorio y el desbalanceo tarifario, hasta tanto se corrija.

  • una contribución al fondo del SU que compense el costo de brindar a tarifas fijas servicios a ciertas categorías sociales, el costo de la prestación de telefonía pública en todo el país y el costo del servicio de información y de impresión de guías.


Los operadores aportarán al financiamiento del SU a prorrata de su participación en el total del tráfico telefónico.
 
Revisión de la ley
Al menos una vez cada cuatro años, después de una consulta pública, la opinión de la AR, se revisará con el carácter de ley, los alcances del SU, nuevos desarrollos técnicos y de servicios, y el método de financiamiento.
 
F. El servicio universal en UK
 
Introducción
Oftel lleva a cabo un largo proceso de consultas públicas, el que deriva en la resolución de julio de 1997.
El servicio universal en UK se define como el nivel de servicio básico que cualquier habitante debería poder acceder a un precio accesible, solicitándolo razonablemente.
Las condiciones establecidas para este servicio son válidas para el período Sept./97 - Sept./2001, sujetas a revisión en 1999.
 
Definición del Servicio
Se introduce un nuevo servicio de bajo costo "sin accesorios", que incluye :


  • Conexión a la RTP para servicio de voz, datos en baja velocidad (2400 bps) y transmisión de fax (G III)

  • Opción para restringir el servicio

  • Llamadas gratuitas a los servicios de emergencia

  • Acceso a la operadora e información de guía

  • Facturación itemizada

  • Alternativas a la desconexión : plan de pagos con bloqueo de llamadas salientes


El nuevo servicio "Lifeline" se denominará "Residential Limited Service Scheme - RLSS".
Este esquema está orientado a :


  • Hogares sin servicio telefónico, que deseen acceder a un servicio limitado a un costo bajo y predecible.

  • Clientes que ya tienen servicio y desean controlar su gasto. Este esquema no está orientado a proveer servicio adicional a la vivienda principal de un cliente.


Se establecen los siguientes precios :


  • Cargo inicial de 9.99 libras, impuesto incluido. No hay un cargo de conexión.

  • Cargo periódico fijo : a determinar por BT, significativamente mas bajo que el actual esquema de abono para un cliente del "Residential Low User Scheme"

  • El precio debe permitir que al menos 300.000 clientes se adhieran en los primeros 18 meses.


Costo y financiamiento del Servicio Universal
Oftel reconoce que debe ampliar sus estudios relativos al costo y beneficio de ser el prestador del servicio universal.
Actualmente, Oftel no establece un fondo para el financiamiento del servicio, aunque reconoce que esto no elimina la necesidad de considerarlo en el futuro. Este tema se reverá en 1999.
 
G. REGIONES DEMOGRAFICAS EN LA ARGENTINA
 
CATEGORIAS DE POBLACION
(SEGUN DEFINICIONES DEL INDEC)
POBLACION URBANA: Localidades de 2.000 o más habitantes
POBLACION RURAL AGLOMERADA: Localidades de 500 a 2.000 habitantes
POBLACION RURAL DISPERSA: Población en localidades menores a 500 hab. y población rural dispersa propiamente dicha.
ARGENTINA
ESTRUCTURA DE LA POBLACION URBANA


































Centros Urbanos
N° de Centros 
% de Población

Más de 1,000,000 de habitantes
3
46,0

De 100,000 a 1,000,000 hab.
24
23,0

De 50,000 a 100,000 habitantes
32
7,0

De 10,000 a 50.000 habitantes
190
13,0

De 2,000 a 10,000 habitantes
555
8,0

De 500 a 2,000 habitantes
932
3,0

TOTAL
1,736
100,0





FUENTE : Estimaciones a partir del INDEC


NOTA: A diciembre de 1997, la población total de argentina era de 35,300,000 de los cuales 29,8 millones es urbana y 5,5 millones es rural tanto dispersa como aglomerada. El Servicio Universal se plantea primordialmente para la rural, más la de 500 a 2.000 hab. con lo cual se totaliza en el país 6.5 millones de habitantes.

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